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Ventajas y limitaciones de
la
Comisión de Regulación en Salud
Jairo
Humberto Restrepo Zea - Grupo de Economía de la Salud,
Universidad de Antioquia - elpulso@elhospital.org.co
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Con
la creación de la Comisión de Regulación
en Salud CRES, la Ley 1122 de 2007 reconoció las dificultades
y limitaciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud
para ejercer la regulación del sistema. Conviene recordar
los aspectos básicos de ambos organismos, destacar las
ventajas de la CRES frente al Consejo y reconocer los vacíos
o limitaciones para poner en marcha la CRES. Para esto, se asumen
los conceptos de autonomía e independencia con los cuales
se analizan organismos como el Banco de la República
y las comisiones de regulación de servicios públicos.
¿Qué es la autonomía?
La autonomía se refiere a la capacidad de tomar
decisiones, de obrar por sí mismo. Esto significa que
el organismo dispone de los mecanismos legales para generar
los recursos para su funcionamiento, producir información
técnica y decidir sobre los asuntos de interés
público sin la intromisión del gobierno. Algunos
interrogantes para determinar el grado de autonomía de
un organismo son los siguientes: ¿El Ejecutivo participa
en las decisiones? ¿Existe libertad presupuestal? ¿Quién
realiza las investigaciones?
¿Qué es la independencia?
Por su parte, la independencia es la capacidad de actuar
sin la interferencia de los demás agentes que intervienen
en la actividad económica. Esto implica obrar sin la
captura de intereses de parte de los agentes regulados, así
que resulta primordial conformar el organismo sin la participación
directa de dichos agentes, y además aislado del ciclo
político. Algunas cuestiones para establecer la independencia:
Elección de los miembros (quién los designa, requisitos
y período); relaciones con los agentes regulados, con
el gobierno y el Congreso de la República, y sistemas
de participación y transparencia en el proceso de decisión.
¿Cómo se mide la autonomía
y la independencia?
El índice propuesto por Fabrizio Gilardi examina
cuatro categorías y 20 variables a las cuales les otorga
un valor entre 0 y 1, donde 0 indica ausencia y 1 existencia
plena de autonomía o independencia. Por ejemplo, en la
categoría sobre el estatus de los miembros se tiene la
pregunta o variable Quién designa a los miembros, con
cinco opciones y valores: un ministro (0), el Ejecutivo (0,25),
el Legislativo (0,5), una mezcla Legislativo Ejecutivo (0,75),
el presidente del organismo (1,0). A partir de la valoración
dada a cada variable, el índice de Gilardi resulta finalmente
de un promedio aritmético de las cuatro categorías,
y cada una de ellas también es el promedio de las variables.
El Consejo
La presidencia del Consejo está a cargo del Ministro
de la Protección Social, así que no trabaja exclusivamente
para el organismo y tampoco tiene un período establecido
para hacer parte de él. Se destaca además que
ha existido un poder de veto y una presión en el ejercicio
financiero por parte del Ministerio de Hacienda. En cuanto a
los miembros, los que no son de origen gubernamental (8 de 14)
los designa el presidente a partir de ternas de los propios
regulados; además, puede darse una reelección
sin límites.
El Consejo no tiene presupuesto ni secretaría técnica,
de manera que carece de un manejo directo sobre los estudios
necesarios para tomar decisiones, pero además parece
imposible su funcionamiento como organismo permanente, así
que en la práctica éste se configura en la medida
en que el Ministerio de la Protección Social convoque
a las reuniones y asuma los gastos necesarios para que éstas
se lleven a cabo y se cuente con los estudios e información
que ilustren las decisiones.
Las novedades de la CRES
Las funciones asignadas a la CRES corresponden a la
regulación de las principales variables del sistema,
hasta ahora a cargo del Consejo de Seguridad Social en Salud,
en especial la Unidad de Pago por Capitación (UPC) y
el Plan Obligatorio de Salud (POS). Sin embargo, hay algunas
novedades que buscan depurar o especializar el organismo en
torno de la función de regulación, así
que se suprimen tres funciones: la administración del
Fosyga, la cual es asignada directamente al Ministerio de la
Protección Social; la definición de criterios
de selección al régimen subsidiado; y el establecimiento
de medidas para evitar la selección adversa. Como función
nueva, corresponderá a la Comisión “establecer
y actualizar un sistema de tarifas”, con un manual de tarifas
mínimas para ser revisado cada año y que incluya
honorarios profesionales.
Consistente con la pretensión de que la CRES posea mayor
autonomía, su conformación busca hacerse independiente
de los grupos de interés. Es así como, por un
lado, la CRES se integra por cinco expertos de dedicación
exclusiva, con al menos título de maestría, de
diez años de experiencia, y participaran en concurso
de méritos para ser presentados dentro de ternas por
universidades y asociaciones científicas, de profesionales
de la salud y de usuarios. Por otro lado, de la CRES también
harán parte el Ministro de la Protección y el
Ministro de Hacienda, y ambos funcionarios solo podrán
delegar su asistencia excepcionalmente en un viceministro
La CRES se crea como una unidad administrativa especial, con
personería jurídica, autonomía administrativa,
técnica y patrimonial, adscrita al Ministerio de la Protección
Social. Esto implica darle el carácter formal y real
de organismo. Sin embargo, la CRES tendrá una restricción
presupuestal al tener como referencia el equilibrio financiero
del sistema, cuando sus decisiones tienen que ver con el régimen
contributivo, y el Marco Fiscal de Mediano Plazo en relación
con el régimen subsidiado. De todos modos, la Ley 1122/07
le permite funcionar con una estructura interna que habrá
de reflejarse en una planta de personal, unas instalaciones
propias, unos actos jurídicos sometidos a control por
parte de la jurisdicción administrativa y una financiación
propia que se derivará de los recursos del Fosyga.
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| Índice
de autonomía e independencia del Consejo y la CRES |
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La conformación
de la CRES se complementa con la secretaría técnica,
aunque los avances no fueron muy notorios, pues el secretario
técnico será designado por el Ministro de la Protección
Social y en la Ley no se establece período ni perfil,
y tampoco se aclara si en realidad es un funcionario de la Comisión.
Además, no se hizo precisión sobre sus funciones,
en tanto deba adelantar trabajos propios, y solo se estableció
que “apoyará los estudios técnicos que soporten
las decisiones de este organismo”, estudios que al parecer
serán contratados pese a ser definidos por la propia
Comisión.
¿Qué tanto se gana con
la creación de la CRES?
El índice de Gilardi sobre autonomía e
independencia de la CRES se ubica en 0,48, frente a 0,15 para
el Consejo. Se destacan los avances en autonomía financiera
y organizacional (0,67 frente a 0,0) y estatus de los miembros
(0,55 frente a 0,13), mientras no se presentó ningún
cambio en el índice para el estatus del director y se
presentó un ligero aumento en el índice relativo
a las relaciones con el gobierno y el Congreso (de 0,42 a 0,67).
¿Qué falta?
La CRES ofrece mayor autonomía para ejercer la
regulación del sistema, al propiciar un espacio de discusión
en el que cinco expertos estarán dedicados al análisis
permanente del desempeño del sistema y desarrollarán
la capacidad de tomar decisiones a partir de información
de carácter público. Además, la CRES ofrece
más independencia frente a los regulados, al conformarse
sin la representación directa de ellos, pero no sucedió
lo mismo en cuanto a su independencia frente al gobierno, pues
cada gobierno podrá ejercer control sobre la Comisión.
...
El índice para la CRES indica que pese a las ganancias
aún queda camino por recorrer, si se compara con el índice
calculado para el Banco de la República (0,76), la Comisión
de Regulación de Energía y Gas CREG (0,68) y la
Comisión Nacional de Televisión (0.61). Haría
falta que los miembros presenten períodos más
prolongados, con el fin de aumentar la estabilidad y fomentar
el aprendizaje del oficio, que se cuente con un director general
diferente al ministro y designado por los comisionados, que
solo la Corte Constitucional pueda cambiar las decisiones, y
que cuente con una secretaría técnica conformada
por personal especializado que apoye el trabajo de los expertos
en la realización de estudios y el seguimiento permanente
de información relevantes para la toma de decisiones.
Sin embargo, lo más importante es que la CRES inicie
sus labores 6
Referencia
Grupo de Economía de la Salud (2007). “Reforma
a la regulación en salud en Colombia: del Consejo Nacional
a la Comisión de Regulación”, Observatorio
de la Seguridad Social, No. 16. Disponible en:
http://economia.udea.edu.co/ges/ |
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