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Esquema de
Gestión en Vigilancia, Inspección y Control
Freddy
Fernando Cruz Parra Economista, Especialista en Derecho Público
elpulso@elhospital.org.co
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Más allá
de lo establecido en la Ley 715 de 2001 y el decreto ley 1280
de 2002, el Esquema de Gestión es, en sí mismo,
una necesidad de la Superintendencia Nacional de Salud -SNS-
para desarrollar y cumplir con su objeto dentro del Sistema
General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), si asumimos por
gestión la acción y el efecto de hacer diligencias
conducentes al logro de los fines del SGSSS y por esquema la
representación de dicha gestión, atendiendo a
sus líneas principales o caracteres más significativos.
El esquema de gestión que se pretende aplicar está
supeditado por las citadas disposiciones legales y en el mediato
futuro por la fusión de la SNS con la Superintendencia
del Subsidio Familiar. En este contexto, el Esquema de Gestión
es la forma en que se materializa, por lo menos en salud, el
Sistema de Vigilancia, Inspección y Control, bajo el
principio de que el sistema debe ser "adaptable a distintos
tipos de instituciones y regiones".
Conforme con dicha cualidad y de acuerdo con los ejes temáticos
se deben definir, en lo posible, todos los procesos y sujetos
de ins-pección que actúan en el SGSSS, con el
fin de establecer las competencias y las funciones de Vigilancia,
Ispección y Control (VIC), los procesos prioritarios
o estratégicos de la SNS, las formas de articulación
(legales y técnicas), y los instrumentos de recolección
de información. Los siguientes cuadros buscan relacionar,
por ejes temáticos del decreto 1280, los procesos o temas
para vigilar, los sujetos de inspección y los organismos
de control. (Ver cuadros) |
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a. Eje de Financiamiento
La generación y flujo de recursos.
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b. Eje del Aseguramiento
1. Selección, carnetización y afiliación
de beneficiarios
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2. Administración
y seguimiento de aseguradoras
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3. Recaudo, administración
y compensación de recursos
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4. Otras formas de protección
y aseguramiento
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c. Eje de Prestación
de Servicios y Salud Pública
1. Administración y seguimiento de prestadores
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2. Calidad de la
prestación del servicio
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Ahora bien: si la
estrategia es vigilar la generación y flujo de recursos
del SGSS, pasando por la compensación de las aseguradoras,
el Esquema de Gestión deberá definir, dentro del
universo amplio de la generación y flujo de recursos,
los procesos o temas que el organismo rector del SVIC abocará
directamente, con un marcado énfasis en la vigilancia
integral del sujeto vigilado y cuáles, de acuerdo con
las competencias y funciones de VIC, asumirán los organismos
y agentes integrantes del Sistema.
El proceso prioritario de la generación y flujo de recursos,
medido por el número de generadores y por los recursos
transferidos al sistema, conlleva un esfuerzo conjunto de varios
actores de la seguridad social, sin considerar al propio generador
del recurso. De un lado, están los recaudadores de los
recursos que deberán afinar sus estructuras administrativas
para ser más eficientes en el control y seguimiento del
recaudo, gestión del recaudo. Gestión que no debe
entenderse de manera pasiva, como el simple hecho de realizar
convenios con las entidades bancarias para el recaudo sino la
opción de realizar acciones conducentes al cobro pre-jurídico
y jurídico de los aportes a la seguridad social.
Por otro lado, están todos los organismos de VIC que
actualmente ejercen funciones administrativas, de seguimiento
y control a los aportes patronales: Ministerio de Hacienda con
el Registro Único de Aportantes; el Ministerio de Salud,
con los registros de los afiliados compensados en el régimen
contributivo y las bases de contratación del régimen
subsidiado; la Superintendencia Nacional de Salud, con las bases
de datos de afiliados al régimen contributivo y un formato
de posible aplicación para el control y seguimiento del
recaudo de aportes a salud.
Sin embargo, ninguno de estos actores e instrumentos de seguimiento
y control dan cuenta de manera integral del fenómeno
que subyace en el pago de aportes a la seguridad social: la
evasión y elusión de aportes. Es factible y de
hecho es así, que algunos instrumentos, por ejemplo,
el Registro Único de Aportantes (RUA), permitan, a través
de cruces internos, detectar pagos parciales (pagar por algunos
y no por todos y la típica elusión de aportes:
pagar menos en algunos riesgos), más no detectar la evasión
simple de aportes: no pagar. En otras palabras: no hay manera
de establecer quiénes son evasores puros, a pesar de
que el RUA permite cruzar la información dentro del Sistema
de Seguridad Social Integral, entre éste y los exceptuados,
y marginalmente con otras bases de datos que están por
fuera del ámbito del Sistema de Seguridad Social Integral,
como por ejemplo DANE, Cámaras de Comercio, las guías
telefónicas (en especial las páginas amarillas)
e incluso la base de datos de la Registraduría Nacional
del Estado Civil.
Creemos, entonces, que la mejor forma de controlar la evasión
de aportes, y posiblemente como complemento ideal al cruce de
información del RUA, es mediante una estrategia del manejo
del riesgo subjetivo. Éste consiste en generar una sensación
de vigilancia general en la sociedad, mediante acciones ejemplarizantes,
tales como las sanciones o multas elevadas, un plan agresivo
de publicidad sobre dichas acciones y un plan de visitas por
sectores o focos de evasión previamente detectados.
En cuanto a la compensación, es necesario establecer
el límite, por un lado, del seguimiento al proceso, esto
es si abarca las tres temáticas que confluyen en la compensación:
la afiliación con su problemática de la multiafiliación
y selección adversa, el recaudo de las cotizaciones con
sus manifestaciones más evidentes (cotizaciones no compensadas,
saldos no conciliados, pagos parciales y mora en el recaudo),
y la compensación propiamente dicha con su problema de
multicompensación y pagos indebidos. De otro lado, está
el alcance operativo de competencias y funciones, ya que al
ser un proceso transversal en el régimen contributivo,
tanto aseguradoras (entidades obligadas a compensar), como organismos
de control (Ministerio de Salud, Contraloría General
de la República y SNS, entre otros), han actuado y actúan,
aunque de manera desorganizada, para "atacar" el fenómeno
que subyace al proceso de compensación: los posibles
cobros indebidos.
La compensación es la consecuencia, entendida como el
reconocimiento y pago de la unidad de pago por capitación
-UPC-, de la afiliación al régimen contributivo
y del pago correspondiente de la cotización. No hay lugar
al reconocimiento y pago de la UPC de personas no afiliadas
al régimen contributivo y mucho menos de personas que
no pagan la correspondiente cotización. En este contexto,
la afiliación deberá estar "vigilada",
en primer orden, por las administradoras del régimen
contributivo; son ellas las obligadas a desarrollar todo un
andamiaje administrativo para verificar y controlar la afiliación
de las personas. En igual lógica, les corresponde la
vigilancia y control del recaudo de las cotizaciones, pues son
ellas las que deben "gestionar el recaudo", en concordancia
con lo establecido en la Ley 100 de 1993. En tanto que la compensación
como tal es, como dijimos, la operación que permite el
reconocimiento y pago de la UPC, convirtiéndose en esta
perspectiva en un control numérico legal, o sea la verificación
matemática y la pertinencia legal de las declaraciones
de giro y compensación.
Obsérvese que el Esquema de Gestión, en lo relativo
a la generación y flujo de recursos (aportes patronales
incluidas las cotizaciones de los trabajadores) y al proceso
de compensación del régimen contributivo así
pensado, requiere establecer claramente los límites y
ámbitos de los organismos que actúan en la cadena
de la vigilancia, inspección y control. En efecto, en
materia de generación y flujo de recursos -aportes patronales-
hay, por disposición legal, una entidad encargada de
administrar la información del RUA, y otras entidades
que ejercen el control: los Ministerios de Hacienda y de Salud,
y las Superintendencias Bancaria y de Salud, quienes ejercerán,
"en el marco de sus propias competencias, funciones de
control del cumplimiento de las obligaciones que la ley establece
para con el Sistema. En cada caso, esta expresión se
entenderá referida a la entidad o entidades que ejerzan,
conjunta o separadamente, las tareas de inspección, vigilancia
y control con respecto a una entidad administradora, aportante
o riesgo, según resulte pertinente".
Es decir, tratándose de la generación y flujo
de recursos -aportes patronales- hay una entidad encargada de
realizar todos los cruces de información con el fin de
detectar inconsistencias y conductas evasivas o de elusión
de aportes y otras encargadas de ejercer la vigilancia y control.
Por lo tanto, el Esquema de Gestión deberá definir
el alcance operativo de las funciones y competencias que las
entidades administradoras de los distintos subsistemas tienen
en el ejercicio de la VIC; por ejemplo, en materia de afiliación
y recaudo de aportes, es necesario definir el alcance de las
funciones y competencias de los distintos actores en las tareas
de control y seguimiento a: la afiliación en los distintos
regímenes y riesgos (empleadores, trabajadores y demás
personas obligadas a la afiliación); la movilidad intra
e inter regímenes y exceptuados; la posible selección
adversa en el contributivo y subsidiado; la multiafiliación
intra e inter regímenes y riesgos; las cuentas de recaudo
de los aportes (número y tipo); y los saldos de las cuentas
de recaudo de los aportes.
Así pues, debe entenderse de manera general y amplia
que al SGSSS le corresponde un Sistema de Vigilancia, Inspección
y Control, y a éste un Esquema de Gestión, una
estrategia de cómo se vigila y para qué se vigila.
NOTA: Las opiniones expresadas en este ensayo no comprometen
a la institución con la que el autor trabaja ni al periódico
El Pulso. |
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