Reforma a la Ley 715: una oportunidad para recuperar la descentralización

C on más de un año de retraso, según lo estipulado en la misma ley, el Congreso de la República comenzó a estudiar la reforma a la Ley 715 que establece las competencias de los entes territoriales en diversas materias, y la forma de asignar los recursos del Sistema General de Participaciones para cumplir con varias de las funciones descentralizadas, incluyendo las de salud.

El proyecto que viene estudiándose fue radicado en las últimas semanas de la administración de Juan Manuel Santos y aunque han corrido rumores de su posible retiro por parte del nuevo gobierno, en la realidad hasta el momento eso no solo no ha sucedido, sino que incluso el ministro de hacienda, Alberto Carrasquilla le ha dado todo el apoyo para continuar con los trámites legislativos.

Antecedentes

La organización del estado colombiano en cuanto a la asignación de funciones y recursos para las regiones ha vivido en el pasado reciente una transformación desde una concepción básicamente centralista hacia la de un país con cierto nivel de descentralización. Esta evolución ha estado marcada por influencias de organismos multilaterales que es importante recordar para entender mejor el contexto de lo que se discute en el congreso.

En el documento “Financiando los Servicios de Salud en países en desarrollo: una agenda para la reforma” publicado en 1987, el Banco Mundial daba cinco orientaciones básicas para generar reformas administrativas que permitieran la descentralización de los países en vías de desarrollo. El listado era conciso y contundente: políticas presupuestarias prudentes, reducción de los costos en la obtención de ingresos, un gasto público eficiente y eficaz, mayor descentralización de la función pública, y establecer políticas en materia de finanzas públicas, congruentes con la aminoración de la pobreza. Asimismo el BM recomendaba redefinir el papel del estado y buscar acciones bajo la figura de alianzas público-privadas que permitieran una mayor eficiencia y flexibilidad administrativa. La intención era manejar la gobernabilidad disminuyendo las cargas sociales al Estado, la burocracia y reduciendo el tamaño del Estado. En ese contexto el organismo internacional impulsaba la idea de que el mercado era la mejor herramienta para la redistribución social de recursos.

Para el año 1993, el mismo Banco Mundial profundizaba sus recomendaciones y para el caso específico de la salud señalaba que el bienestar social debía funcionar bajo principios costo-efectivos y de focalización de los recursos hacia las personas más pobres, y para lograrlo, y dentro de la mentalidad del mercado como regulador, priorizaba la reducción del gasto y la privatización de los servicios de salud como medida principal, a la vez que promovía la transformación del sector de la salud con base en la implementación de la participación del sector privado y cambiando los estatutos de las instituciones públicas para atribuirles mayor autonomía en el uso de los recursos, en un ambiente competitivo.

Por su parte, el Fondo Monetario Internacional también generó una serie de recomendaciones que terminaron reflejadas en la Constitución Nacional promulgada en 1991 y que se referían a la asignación de recursos a los territorios. Es así como la Constitución en sus artículos 356 y 357 estableció una serie de transferencias de recursos del presupuesto nacional a los departamentos y municipios con el fin de financiar la prestación de servicios de educación y salud, especialmente para los sectores más pobres de la población. A finales de la década de los 90 el FMI promueve un acuerdo con el gobierno colombiano donde uno de los puntos de ajuste fiscal, firmado por el gobierno de Andrés Pastrana en el año 2000, permitía la reducción y racionalización de las transferencias a los departamentos y municipios. Surge así el Acto Legislativo 01 de 2001 con el que se modificó la fórmula para calcular las trasferencias giradas a los territorios, y a través de la Ley 715 del mismo año, se disminuyen definitivamente los recursos trasferidos a los territorios y que habían sido establecidos desde la Constitución.

Una descentralización a medias

Si bien en los 90 la idea de llegar a un país descentralizado obedecía a un viejo anhelo expresado desde las regiones, luego de más de 150 años del triunfo de las tesis centralistas sobre las federalistas, el proceso en Colombia ha tenido intermitencias, a veces avanza, a veces retrocede, y más cuando se analiza la transferencia de los recursos a los territorios que en los últimos años ha mostrado una tendencia a la reducción.

En cuanto a la salud, la descentralización no ha traído los mejores resultados para el país. Los analistas coinciden en varios elementos que se pueden considerar ya sea como retrocesos o como metas no alcanzadas. Se ha dado un debilitamiento de la autoridad sanitaria, se ha adelgazado el estado a nivel territorial, hay una reducción en las acciones de salud pública, se evidencia una atomización de los recursos, se produjo una cuestionada “empresarización” y autonomía de los hospitales públicos, y en años recientes se observa una constante recentralización de los recursos y las competencias.

Que tanto se enderecen las capacidades y autonomía de los entes territoriales para manejar la salud de los residentes en sus jurisdicciones dependerá del curso y modificaciones que reciba en el Congreso el proyecto de reforma, ya que en el articulado en estudio lo que se evidencia es la continuación del retroceso.