La demanda de inconstitucionalidad
fue interpuesta por el doctor Andrés de Zubiria Samper
y las razones fundamentales son de tipo formal, dado que únicamente
son demandables las reformas a la Constitución por vicios
de trámite. La demanda plantea que durante la votación
del Acto Legislativo 04, se incumplió el ordenamiento
de la Carta Política, que establece que en la segunda
vuelta a una reforma constitucional, ésta debe ser aprobada
por la mayoría absoluta de los miembros de Cámara;
partiendo de que en la Cámara de Representantes son 166
miembros, la votación requerida no se habría cumplido:
“Si bien se requerían 84 votos favorables para aprobar
la reforma, ese día sólo se dieron 77, y eso sucedió
porque la votación se hace de manera electrónica;
pero cuando hay problemas en el sistema de identificación,
los representantes pueden votar de manera manual. El día
de la votación se registraron tanto votos electrónicos
como manuales, el presidente de la Cámara ordenó
que se cerrara la votación, pero a pesar del cierre se
presentaron votos posteriores, a los que podemos denominar espurios”.
La demanda espera el concepto de Procuraduría y luego
el fallo definitivo de la Corte, trámite que implicaría
3 meses más para conocer el futuro constitucional del
Acto Legislativo 04. Si el fallo es favorable, considerando
que su aplicación es a futuro, lo que es inmodificable
es que los recursos dejados de girar ya no son recuperables,
indicó el doctor De Zubiría: “Lo ejecutado
estaría amparado por la presunción de validez;
por tanto, entraría de nuevo en vigencia el Acto Legislativo
01 de 2001, con sus porcentajes de distribución y crecimiento,
pero los recursos dejados de girar, ya se perdieron”.
La apuesta al referendo
Según algunas proyecciones, el monto de recursos
que se dejaría de girar a las regiones es gigantesco;
entre 2008-2016 en Medellín suman alrededor de $1.7 billones
y para Antioquia asciende a $5.5 billones, situación
que se replica en todo el país. Por esa razón,
el Polo Democrático insiste en un referendo que eche
atrás la medida y si bien recogieron 1'600.000 firmas,
la Registraduría no las aceptó todas y están
en proceso de revisión; el representante Germán
Reyes afirma que se recolectarán las firmas necesarias
hasta lograr que el proyecto llegue al Congreso, donde enfrentaría
una dura batalla: lograr que el Congreso que aprobó la
reforma, ahora apruebe un referendo para tumbarla. |
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Indica Reyes: “Avaladas las firmas, se tendría
un mensaje de urgencia para tramitar el proyecto que convoca
el referendo; existe la dificultad de que el Congreso aprobó
las transferencias, y el gobierno con sus mayorías
se negará a aprobar la ley, pero el peso y las implicaciones
políticas de esa negativa serían muy grandes.
Y hay otro factor: muchos congresistas manifiestan estar arrepentidos
de esa votación, porque las presiones de alcaldes y
gobernadores son muy grandes y ahora se han dado cuenta que
los recursos sí disminuyeron. Eso permite un ambiente
favorable para volver al texto inicial de 1991”.
Pese a la aparente contundencia de la demanda, un antecedente
dificulta su futuro: el 30 de abril de 2008, la sentencia
C-427-08 de la Corte declaró exequible la ley de transferencias;
en ese caso, la Corte consideró que la demanda no cumplía
con la carga de argumentación para pronunciarse y sobre
los problemas en la votación señaló:
“En la votación en segunda vuelta en la plenaria
de la Cámara de Representantes se cumplió en
debida forma con la mayoría requerida para su aprobación
en el artículo 375 superior, al haberse contabilizado
la totalidad de los votos efectivamente emitidos y no solamente
los votos emitidos mediante el mecanismo electrónico”.
Sin embargo, el magistrado Jaime Araujo Rentería, quien
es ahora el ponente de la demanda del doctor De Zubiría,
esa vez salvó su voto argumentando que los cargos por
vicios de procedimiento debían prosperar, pues no se
contó con la mayoría requerida para la aprobación
final, lo cual hace esperar un segundo round en el tema.
¿A dónde fueron dineros
no transferidos?
El economista Carlos Augusto Cabrera sostiene que
los territorios no perdieron recursos en la medida que el
gobierno nacional los invirtió en los territorios,
pero con un criterio nacional beneficiando la gobernabilidad
del presidente Uribe: “Lo clave, no es si se va a hacer
gasto o no, sino quién lo hace y se beneficia políticamente;
el gobierno Uribe ha trasladado el gasto territorial al gasto
nacional para garantizar su reelección y utiliza el
gasto social como un vínculo con la población,
haciendo indispensable su presencia como individuo en el gobierno.
La plata en los territorios quizás no se perdió:
se perdió fue la capacidad de decidir con autonomía
regional sus destinos; ahora se decide desde el nivel central
de acuerdo con la conveniencia del presidente y eso es mucho
más grave”. Un ejemplo de esta destinación
de recursos con réditos políticos a favor de
la Presidencia, son las distribuciones en los Consejos Comunales
y el Plan 2500 de infraestructura vial.
Para el doctor Cabrera, la incidencia de transferencias en
salud no es tan fundamental, puesto que los problemas financieros
del sector obedecen más al diseño general del
sistema: “La estructura se basa en la compra y venta
de seguros de enfermedad, y ese seguro responde ante el riesgo
del usuario-cliente que pone el deducible, que en salud sería
el copago; por eso el dinero se dirige fundamentalmente a
la afiliación al régimen subsidiado y no para
salud pública, lo cual hace que el sistema no sea viable.
Es como si una aseguradora supiera que le van a robar todos
los vehículos asegurados: ningún dinero le alcanzaría.
En Colombia estamos equivocados al apostarle al aseguramiento
y no atender prioritariamente la salud pública, que
sería el freno para que la gente no hiciera uso del
servicio; eso no lo ha entendido este gobierno y en cambio
piensa que lo importante es otorgar un carnet en vez de que
la gente esté sana. La prioridad hoy es cuántas
personas afiliamos y no cómo hacemos que los colombianos
estén aliviados: la explicación es que el carnet
es el vínculo para mantener clientela electoral. Por
eso los recursos nunca alcanzarán, porque se tiene
un esquema de aseguramiento que no disminuye el riesgo”.
Una reforma centralista
Las modificaciones a transferencias parten desde fines
de los 90; en medio de la crisis económica y ante la
necesidad de ajustar las finanzas de la Nación, el
Congreso de la República y la administración
Pastrana deciden castigar los recursos de las regiones para
salvar el equilibrio macroeconómico. Se acordó
un ajuste transitorio, como contribución de las regiones
a una causa nacional, con la promesa que en 2008 se volvería
al ordenamiento constitucional de 1991 y de la Ley 60/93.
Para el investigador Darío Restrepo de la Universidad
Nacional, el panorama en 2008 es diferente: el país
crece más o menos al 6%, crecen los recursos a cargo
del Estado gracias a las reformas tributarias y el déficit
fiscal agregado ya no es importante, lo que muestra que las
razones del ajuste ya no existen y el Acto Legislativo 04/07
habría obedecido a que el actual gobierno no quiso
honrar el acuerdo político de 2001. “Según
cifras que elaboramos en la Universidad Nacional, lo que se
dejará de girar con esta nueva reforma son aproximadamente
$56,5 billones hasta el año 2019. Lo grave es que el
gobierno no admite esa reducción que implica el 10%
de los recursos de las regiones por participación en
las transferencias, que para la salud entre 2009 al 2019 será
una disminución en giros para el régimen subsidiado
de más de $7,4 billones, para salud pública
de un billón y medio, y en prestación de servicios
$6 billones: casi $15 billones que no recibirá la salud”.
Mas allá de las cifras, el investigador Restrepo ve
el retorno a un centralismo feroz: “La Constitución
del 91 consideró que tras 100 años de centralismo
había que darle oportunidades a las regiones para lograr
un crecimiento equitativo; con la elección popular
de alcaldes y gobernadores era necesario otorgar recursos
para política social y buscar el acceso de los colombianos
a bienes como salud, educación y saneamiento: fue una
concepción de descentralización como modelo
económico. Ahora retornamos a que sea el nivel central
el que amasa grandes cantidades de recursos; al mirar los
Consejos Comunitarios, vemos como la gente pide mejoramiento
en transporte, vivienda, centrales de acopio, créditos,
es decir, oportunidades de desarrollo local. Está claro
que la descentralización es para oportunidades de crecimiento,
pero el presidente Uribe asigna discrecionalmente recursos
a los municipios que él considera, o que le convienen,
ha visitado cerca de 200 municipios con sus Consejos Comunitarios,
lo que implica que necesitaríamos reelegirlo 7 veces
para que visite los 1.090 de nuestra geografía. Se
ha llegado a una centralización ubicada en el poder
unipersonal del presidente que escoge el municipio a visitar,
los temas a ser financiados, el monto y las condiciones: eso
no es construcción de instituciones ni de democracia,
es una concentración del poder discrecional en una
persona, es apostarle a un desarrollo aleatorio. Estamos cambiando
un derecho por algo que aparece como un favor”.
Para el investigador Alejandro Maldonado, la conclusión
de lo sucedido con las transferencias es que si bien en términos
absolutos los recursos crecen, lo hacen a una tasa menor de
la necesaria, con un efecto: sectores como educación
y salud sienten ya la disminución en términos
relativos, ya que los recursos no alcanzan a cubrir las necesidades
y sólo puede mejorarse en cobertura pero con vacíos
en calidad.
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