El trámite legislativo como expresión de la democracia

Inició la discusión en el Congreso de la República del Proyecto de Ley 339 de 2023 sobre la Reforma a la Salud. Recalcando lo valioso que es como colombianos estar informados, el primer aspecto en el que debemos aterrizar es que, como su nombre lo indica, es un texto que está formando una ley, y en ese proceso de formación permanece susceptible de debates y modificaciones.

Estos cambios podrán realizarse siempre y cuando el Congreso atienda a los principios constitucionales descritos en los artículos 157, 158, 160 y 161, los cuales nos hablan, por ejemplo, de la identidad, consecutividad y unidad de materia como garantías del cumplimiento de ciertas formalidades en el proceso. Diferente es la palabra ley, pues en sentido restringido, se entiende como la que es finalmente expedida por el Congreso (compuesto por la Cámara de Representantes y el Senado) y aprobada -o sancionada- por el presidente de la República.

De la presentación a la aprobación

Ahora bien, ¿qué etapas hacen parte? La respuesta varía dependiendo si estamos frente a una ley ordinaria o una ley especial. Aunque tienen en común que en ambas modalidades, para que el proyecto de ley se considere válidamente aprobado, deben surtirse los debates en forma completa e integral por las comisiones y plenarias, era trascendental que quienes presentaran la reforma definieran desde el inicio la denominación que se le daría, debido a que existen diferencias en aspectos materiales y de procedimiento en la presentación, aprobación, sanción, publicación y control de constitucionalidad. No obstante, puede ocurrir que en un mismo proyecto legislativo haya artículos estatutarios y otros no. Lo que ocurre es que deben eliminarse los que tengan carácter especial a tiempo, previniendo que la Corte, en el ejercicio de su control, lo declare todo inconstitucional.

Frente a este punto, actualmente hay una discusión sobre por qué fue presentada por el Gobierno Nacional como una ley ordinaria y no como estatuaria, lo que llevó a iniciar su trámite en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes (encargada de los temas de salud).

En defensa de esta decisión de adoptarla como una ley que no es especial, el Gobierno señaló que lo que hace el PL 339 es darle alcance y desarrollar a la Ley 1751 de 2015 (ley estatutaria que regula el derecho fundamental a la salud) y a la Ley 100 de 1993. Según la ministra de Salud, Carolina Corcho, estamos hablando de cómo garantizar el derecho fundamental, más no el cómo cambiar su núcleo esencial. Lo cual, según nuestro ordenamiento jurídico, no la convierte por ello en una ley estatutaria. Ante esta confusión, surge el interrogante: ¿de qué depende que una ley se tramite como una u otra y qué requisitos cambian para su aprobación?

Inicialmente, según el artículo 152 de la Constitución Política, el Congreso, por medio de una ley estatutaria regula, entre otras materias, “los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”. En cambio, cuando se trata de una ordinaria a la que hace alusión el artículo 150, se precisan otros temas más comunes o generales.

En la misma línea, teniendo en cuenta lo dicho por la Corte Constitucional en la Sentencia C-011 de 1994, en la estatutaria, las fases o actuaciones del proceso legislativo requieren de entrada una discusión más profunda y son cinco:

1. Debe ser aprobada por mayoría absoluta.
2. Solo podrá ser aprobada por el Congreso durante una misma legislatura.
3. Tiene control previo de constitucionalidad.
4. Sobre ella no tiene facultades el Gobierno Nacional.
5. Está compuesta por ocho debates.

Mientras que en la ordinaria:

1. Solo requiere la mayoría de los asistentes del Congreso para ser aprobada.
2. No tiene control automático, es decir, revisión previa de constitucionalidad.
3. Está compuesta por cuatro debates (dos en Cámara y dos en Senado).

Control de constitucionalidad

La Corte Constitucional, dada la tarea que le asigna el artículo 241 de la CN, de proteger la integridad y supremacía de la misma, estrictamente debe hacer control posterior y decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que pueda presentarse contra la ley, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. Es este órgano el que decidirá finalmente si es inexequible o no.

Para finalizar, recordemos dos claves fundamentales: primero, que fue presentada como ley ordinaria y segundo, para llamarse ley de la República, debe haber seguido los procesos de presentación, aprobación, sanción, publicación y control de constitucionalidad.

Del Congreso se espera que sus miembros tengan bastante iniciativa legislativa, para que entre todos se construya el mejor texto de la reforma posible, modificando e incluyendo artículos, estando atentos a las audiencias públicas y respetando los lineamientos constitucionales en torno a la democracia, haciendo posible la intervención de las minorías políticas y dando paso a la controversia y a las diferentes corrientes de pensamiento que encontramos en este espacio.