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Serios cuestionamientos a la transparencia en el manejo de
los recursos del Sistema de Riesgos Profesionales, formuló
el doctor Germán Fernández, vicepresidente de
asuntos gubernamentales de la Federación Médica
Colombiana. En el foro “Presente y futuro de la salud
en Colombia”, organizado por la Asociación de
Empresas Sociales del Estado de Antioquia -Aesa-, el doctor
Fernández señaló que habrían dineros
desviados cercanos a $1,5 billones, representados en la indebida
utilización de recursos parafiscales y elusión
del reporte, y pago de los impuestos de IVA, ICA y GMF.
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Tanto las cifras como la
veracidad de las acusaciones deberán ser precisadas
y corroboradas por organismos de control y fiscalización
del Estado, proceso en etapa de investigación luego
de que el 21 de diciembre de 2011, el doctor Fernández
entregara a investigadores de la Fiscalía General de
la Nación -por solicitud expresa de esta entidad-,
dos amplios documentos: “Desviación de recursos
parafiscales en el Sistema General de Riesgos Profesionales”
y “Desviación de recursos públicos parafiscales
en el Sistema General de Seguridad Social en Salud por parte
de las EPS”.
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La investigación
que inicia la Fiscalía se suma al trámite en el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca por la acción
popular instaurada hace 3 años por el profesor en jurisprudencia,
Domingo de Jesús Banda Torregrosa, en relación
con posible permisividad de la Superintendencia Financiera frente
a la forma como las Administradoras de Riesgos profesionales
(ARP) manejarían los pagos particulares con cargo a la
parafiscalidad, y al registro contable anti-técnico e
inadecuado que harían las mismas, distorsionando así
los estados financieros que reportan a la Superfinanciera. Actualmente,
el proceso estaría a punto de ser fallado por el tribunal.
Intríngulis contable
La forma en que se vendrían presentándose
estas desviaciones desde el inicio mismo del sistema, tiene
un carácter técnico sin la ampulosidad de otros
escándalos, pero su gravedad es significativa. La Constitución
señala que todas las cotizaciones o aportes al Sistema
General de Seguridad Social, tanto en salud como en riesgos
profesionales, son una contribución parafiscal con destinación
específica e integran el patrimonio del Estado como bien
público (Constitución Nacional: artículos
150, 338 y 48). |
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“Con prácticas indebidas, las
ARP preservan
irregularmente sus recursos patrimoniales,
acrecientan las utilidades de manera impropia,
y cometen enriquecimiento encauzado, además
de la indebida utilización de las cotizaciones
al Sistema de Riesgos Profesionales”.
Germán Fernández.
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De ahí que el doctor Fernández asegure: “Los
recursos de la salud y del sistema de riesgos profesionales
no pueden asimilarse al aseguramiento comercial y pertenecen
a la orbita del aseguramiento social, o lo que los norteamericanos
llaman social security, denominación que incluye el
adjetivo Social previo al sujeto, para clarificar su naturaleza.
A su vez, el estatuto tributario otorga a los aportes a la
seguridad social (incluyendo los de riesgos profesionales),
la denominación expresa de 'contribuciones parafiscales'
(artículo 108 del decreto-ley 1295 de 1994), y además
establece en el artículo 83 que para todos los efectos,
los aportes al sistema de Riesgos tienen el carácter
de dineros públicos”.
Se puede afirmar también que la cotización al
Sistema de Riesgos Profesionales es una prestación
social de los trabajadores, aportada obligatoriamente por
el empleador para garantizar la salud de sus empleados, situación
que los máximos tribunales judiciales del país
ratificaron en diferentes sentencias, al afirmar que las contribuciones
parafiscales están dirigidas únicamente al beneficio
del grupo socioeconómico que las aportó o al
que están dirigidas (articulo 2, Ley orgánica
225 de 1995).
Paralelamente, una exigencia del decreto-ley 1295/94 a las
aseguradoras de vida para participar en el sistema de riesgos
profesionales, es tener un monto de patrimonio técnico
propio específico para operar dicho ramo. El doctor
Fernández aclara: “Ese patrimonio propio de la
ARP no es susceptible de confundirse ni involucrarse con las
captaciones de cotizaciones al Sistema de Riesgos Profesionales
ni con la administración y gestión de los recursos
públicos parafiscales, dado que dichos recursos -que
son públicos- no son recursos propios de las ARP: son
públicos, parafiscales y con destinación específica”.
El meollo del problema radica en el posible mal manejo que
las ARP dieron a los recursos, sin diferenciar como lo ordena
la ley, entre el patrimonio propio y los dineros parafiscales.
El doctor Fernández, director de Riesgos Profesionales
del Ministerio de Trabajo entre 1998 y 2000, asegura que no
resulta legal ni lícito ni técnico, que un particular
que administra recursos ajenos -en este caso parafiscales-,
confunda y mezcle esos recursos con los propios de la ARP,
subsumiéndolos en una misma cuenta y sin distingo,
como si fueran propios de la ARP: “Tampoco es legal,
lícito ni técnico, pagar con cargo a la parafiscalidad
lo que por determinación de la Ley corresponde pagar
con cargo a los propios recursos patrimoniales”.
En este punto se habrían configurado las irregularidades:
“Carece de legalidad que la imputación contable
correspondiente a otro tipo de gastos se efectúe con
cargo a los recursos parafiscales, y ese fenómeno se
hará evidente cuando salgan los resultados de las investigaciones
contra las ARP y las EPS”.
El doctor Fernández asegura que son inadmisibles e
ilegales las omisiones y desviaciones contables que se dan
desde 1995, e involucra en una responsabilidad compartida
a las juntas directivas, representantes legales, revisores
fiscales y contadores de las ARP y EPS, puesto que “no
pueden alegar licitud ni legalidad en un accionar de indistinción
de las cuentas, no tiene defensa un procedimiento tan anormal,
las leyes colombianas al respecto no tienen ni la más
mínima zona gris. El meollo de la cuestión es
saber: ¿Cómo se están manejando contablemente
esas cuentas? ¿Cómo se pagan ciertos gastos
y se reflejan en el Plan Único de Cuenta -PUC- de las
ARP o de la EPS? Llevamos 15 años durante los cuales
la Superintendencia Financiera y la de Salud no han entendido
que es por ahí donde se generan los mecanismos de exacción
de recursos” .
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Elusión de impuestos
y destinación indebida
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Las
compuertas por donde fluirían indebidamente los recursos
parafiscales de Riesgos Profesionales, son varias:
1) Elusión de impuestos, ya que si bien los gastos por
el accionar directo de la seguridad social están exentos
de algunos gravámenes, la Dian en un concepto de 2009
señala que los servicios que no tengan relación
directa con el cumplimiento del régimen de seguridad
social, así sean prestados por las ARP, están
gravados con el impuesto a las ventas IVA y el Gravamen a los
Movimientos Financieros -GMF o 4x1000- (art. 36, Ley 788 de
2002).
2) El decreto 1295 autoriza que las ARP contraten personal para
el apoyo de sus labores técnicas en prestación
de servicios de salud ocupacional a terceros, pero con cargo
a sus propios recursos. Una limitación similar establece
el artículo 82 del mismo decreto en relación con
la publicidad, costos por corretaje (art. 81 DL 1295/94), cuotas
al Fogafín (Inc. 2 del art. 83). En junio de 2002, la
sala de consulta del Consejo de Estado puntualizó que
los recursos que utilice la ARP para las señaladas tareas,
no podrán ser recursos de la parafiscalidad sino que
deberá usar los propios de la ARP (Concepto Sala de Consulta
y Servicio Civil del Consejo de Estado, radicación No.
1418, C.P. César Hoyos).
El doctor Fernández asegura que como consecuencia de
estas prácticas, las aseguradoras preservan irregularmente
sus recursos patrimoniales, acrecientan las utilidades de manera
impropia, y cometen enriquecimiento encauzado, además
de la indebida utilización de las cotizaciones al Sistema
de Riesgos Profesionales. |
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