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Presentamos a nuestros lectores la segunda parte de este
documento elaborado por la Federación Colombiana de Municipios
-FCM- y la Corporación Colombiana de Secretarios Municipales
y Distritales de Salud -Cosesam-, con la consultoría
técnica del doctor Iván Jaramillo Pérez.
Este trabajo busca demostrar que los municipios no sólo
no se roban, desvían o retienen los recursos, sino que
incluso financian o apalancan el 18% de los recursos del régimen
subsidiado. Una versión preliminar fue presentada el
pasado 15 de marzo a la Presidencia de la República,
a los ponentes del proyecto 052 (que reformaría la Ley
100) y al viceministro de salud Eduardo Alvarado, quienes se
comprometieron a estudiar los informes con más detenimiento,
porque los resultados permiten medir hasta donde realmente hay
mal manejo territorial de los recursos y hasta donde el causante
real de las moras está en los pagos desde el nivel nacional.
……
6. Cuentas por pagar de ARS
en liquidación
Es de observar, desde otro ángulo, que en octubre de
2002 había 43 ARS activas y 90 en proceso de liquidación.
Debe dejarse constancia que mientras los municipios deben reportar
todas las cuentas por pagar a las ARS, la Supersalud sólo
reporta las cuentas por pagar a las IPS de las ARS activas.
En los foros donde se ha pedido a la Supersalud que reporte
el valor de las deudas a las IPS de las ARS en liquidación,
esta cifra no se ha dado a conocer argumentando que su determinación
está en proceso. Esto es comprensible porque al momento
que estas cifras se determinen y se puedan comparar con activos
insuficientes y patrimonios negativos resultantes de las liquidaciones
de varias ARS, podrían configurarse situaciones de “detrimento
patrimonial” de recursos públicos, lo cual conduciría
a la búsqueda de responsables, y ello al parecer se ha
querido evitar, al menos por el momento.
Si bien no se conoce el valor de las cuentas por pagar de las
ARS en liquidación a las IPS, es posible establecer una
estimación aproximada, dado que se sabe que en la fecha
de referencia (octubre 2002), las ARS activas tenían
11'180.776 afiliados, y se puede estimar que las ARS en liquidación
poseían al menos el 25% de ese número de afiliados.
Con el Cuadro No. 8 se quiere hacer notar que siempre que se
calculen las cuentas por pagar de las EPS-ARS con IPS, hay que
estimar un ajuste del 25% como consecuencia de agregar las deudas
pendientes de pago de las EPS-ARS en liquidación. Para
el caso que nos ocupa, las 12 EPS-ARS debían explícitamente
en junio de 2002 la suma de $196.210 millones, pero esa cifra
ajustada con el 25% podría quedar en $245.262 millones
como mínimo; y además, teniendo en cuenta que
las EPS-ARS en liquidación también manejaban un
pasivo oculto, las cuentas por pagar no reconocidas en facturas
podrían estimarse en $36.602 millones adicionales.
7. ¿Quién le presta
plata a quién?
El Cuadro No. 9 muestra como la interpretación de los
hechos va cambiando a medida que se introducen correctivos a
la versión formal-oficial de la página web de
Supersalud.
Inicialmente, parecería que las ARS le están prestando
de su bolsillo $110.776 millones a las IPS, dada la mora territorial.
Luego de los ajustes numéricos, esa cifra baja a $61.088
millones. Y si se calcula el pasivo encubierto de las ARS, se
encuentra que quien le presta a las ARS son las IPS, primero
$56.528 millones, y si se agrega el pasivo encubierto de las
ARS en liquidación, el préstamo ascendería
a $85.932 millones.
Finalmente, como municipios y distritos son los que entregan
los subsidios de oferta a los hospitales, son éstos en
definitiva quienes tienen un spread a su favor, pues deben a
las ARS $306.351 millones, incluyendo la parte adeudada a las
ARS en liquidación, y a su turno las ARS deben a las
IPS la suma de $392.284 millones.
8. Mora de recursos nacionales
en su flujo hacia entidades territoriales
El Sistema General de Participaciones (SGP) financia el 66%
del régimen subsidiado de salud pero llega 40 días
tarde, porque así lo autoriza la Ley 715 (mes vencido
más 10 días), lo cual imposibilita de entrada
que los municipios cumplan con el pago anticipado a las ARS.
El SGP pese a su mora legal es una fuente de recursos muy oportuna,
porque el Ministerio de Hacienda está presionado por
1.100 alcaldes y 30 gobernadores que están pendientes
de recibir estos giros (esta presión desaparecerá
con la creación del FOCOS preconizado por el proyecto
de ley 052). En este ejercicio se estima que a las 12 EPS-ARS
estudiadas se les paga el 66% del valor de sus contratos reportados
en la página web de Supersalud con recursos del SGP,
pero como todo el año y en todo momento hay una mora
de 40 días, es claro que el Ministerio de Hacienda les
estará debiendo siempre a las entidades territoriales
$118.111 millones.
El 34% de los recursos que financian el régimen subsidiado
proceden del Fosyga, pero estos recursos no se giran en forma
automática sino que están condicionados al cumplimiento
de requisitos como enviar los contratos perfeccionados, las
novedades, las bases de datos, las cuales se someten a mallas
de validación para evitar duplicados. El cumplimiento
de estos requisitos produce una mora en los recursos, que para
el año 2002 se calcula fue de 180 días en promedio,
dado que el cambio del encargo fiduciario a Fidusalud y el control
de colados y duplicados, incrementó las moras para ese
año 2002.
En conclusión:
- La mora de 180 días en el Fosyga implica que durante
todo el año, en cualquier momento, a los municipios y
distritos se les adeuda $274.411 millones.
- En total, las fuentes nacionales adeudan a las entidades territoriales
en forma recurrente y en todo momento durante el año,
$292.523 millones.
9. ¿Municipios y distritos
retienen o apalancan flujo de recursos hacia ARS?
El hallazgo más insólito de este estudio fue encontrar
que los municipios y distritos no sólo no retienen, no
desvían o no se roban los recursos del régimen
subsidiado (1), sino que le prestan a las ARS en forma directa
$135.223 millones, mientras se reciben los giros del Fosyga
y del SGP.
Tal como se observa en el Cuadro No. 11, el SGP adeuda siempre
a las Entidades Territoriales durante el año 2002, cuarenta
días por $118.111 millones y Fosyga adeuda $274.411 millones,
para completar una deuda total de la Nación hacia los
entes territoriales, de $392.523 millones.
Pero a su turno, las entidades territoriales sólo deben
a las ARS $257.299 millones, lo cual significa que los municipios
y distritos están financiando o apalancando con sus ahorros
la suma de $135.223 millones, para pagar oportunamente a las
ARS dada la mora de las fuentes nacionales.
Una investigación pendiente tendría que establecer
de donde sacan las entidades territoriales el dinero para “prestarle”
a las ARS mientras el nivel nacional paga: Una hipótesis
podría ser que el grueso del apalancamiento proviene
de los rendimientos financieros y de los saldos en cuentas por
pagar de contratos no liquidados de años anteriores.
Una fuente complementaria sería el efecto de los otros
recursos del balance y de la unidad de caja. |
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10.
En total, ¿cuánto aportan financieramente los
municipios a régimen subsidiado?
En el Cuadro No. 12, como resumen final, puede observarse que
la cooperación financiera de los municipios y distritos
con el régimen subsidiado no es de una sola vía,
sino que al menos opera por tres caminos diferentes para completar
la suma de $293.316 millones, equivalentes al 18% de la contratación
reportada por 12 EPS-ARS a la Supersalud en el año 2002.
Las entidades territoriales cooperan con el régimen subsidiado
de salud por tres vías:
- Hacen un esfuerzo con recursos propios (impuestos locales
y rentas cedidas) y financian la afiliación con $11.070
millones.
- Cubren con subsidios de oferta el pasivo encubierto de las
ARS con las IPS por valor de $147.021 millones.
- Apalancan o cubren provisionalmente los pagos a las ARS mientras
llegan los recursos nacionales por valor de $135.223 millones.
En resumen: los municipios hacen viable la operación
del régimen subsidiado, apalancando el 18% de sus recursos
de operación por valor total de $292.316 millones. |
| Cuadro No. 7 - Las
ARS en octubre de 2002 |
* Incluye a 4 UT. - ** Caprecom. - *** Incluye indígenas.
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Cuadro No. 8 - Deuda
potencial de ARS con IPS
incluyendo ARS en liquidación |
* Valor estimado (sin incluir pasivo oculto).
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Cuadro No. 9 - Versiones
posibles del problema
de flujo de recursos entre ET - ARS IPS |
Fuente: http://www.supersalud.gov.co/editor/contenidodireccioneps.asp
y cálculos de los autores. Cifras expresadas en miles
de pesos. |
Cuadro No. 10 -
Presupuesto 2002 - Financiación del
régimen subsidiado (valores en miles de pesos) |
* Estructura de la Financiación
del régimen subsidiado en el año 2002.
** Valor contratado por las 12 EPS-ARS estudiadas según
página web Supersalud.
*** Mora autorizada por la Ley 715 para el SGP y por los reglamentos
del Fosyga. |
| Cuadro No. 11 Deudas
recurrentes en flujo de recursos nacionales Financiación
parcial de la deuda a cargo de municipios |
Cifras expresadas en miles de pesos. |
| Cuadro No. 12 -
Aportes de entidades territoriales al régimen subsidiado
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En miles de pesos de 2002. |
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Anexo: Causas de las moras y deudas de
entidades territoriales a ARS
El comportamiento del Viceministerio de Salud y del Fosyga
genera mora y deuda (2):
- El Viceministerio de Salud presenta giros atrasados por
Fosyga.
- El Viceministerio de Salud sancionó algunos municipios
no girando los recursos del Fosyga al municipio sino a la
ARS. Sin embargo, a la fecha no se han hecho muchos de esos
giros a las ARS, y cuando se han realizado, éstas no
expiden paz y salvos.
- En otros casos, el Viceministerio de Salud informa que ya
se efectuaron los pagos a las ARS, pero las ARS no registran
este pago.
La Entidad Territorial (en 1999-2000) no paga por causas atribuidas
a las ARS y esto genera deuda y mora:
- La entidad territorial no paga por cuanto la ARS va a ser
liquidada en aplicación del decreto 1804, dado que
ésta tiene deudas con la red de servicios.
- La ARS tiene centralizado en Bogotá la firma de paz
y salvos y actas de conciliación, lo que dificulta
certificar el estado de deuda.
- Las Entidades Territoriales que vienen pagando oportunamente,
se niegan a pagar a las ARS cuando éstas presentan
altos niveles de deuda con la red pública.
- Cuando hay incumplimiento de acuerdos suscritos en el Acta
de Conciliación
- Cuando hay reconocimiento de novedades en el acta de liquidación.
Los recursos no se giran a los Fondos Locales de Salud sino
a los fondos comunes. En consecuencia, se facilitan una serie
de situaciones que generan deuda y mora:
- En los municipios los Ingresos Corrientes de la Nación
(ICN), principalmente, y otras fuentes que financian el régimen
subsidiado, están embargados.
- En algunos municipios no existen reservas presupuestales
que amparen los contratos, o si las hay, no hay disponibilidad
en tesorería.
- La administración anterior dio destinación
diferente a recursos del régimen subsidiado.
- Hay pignoración de recursos de salud.
- Falta de recursos
- El Acuerdo de pago se condiciona a la aprobación
del presupuesto del municipio.
- Procesos administrativos financieros del municipio para
incorporar los recursos al presupuesto.
Se presentan situaciones especiales en algunos municipios
que generan deuda y mora:
- Demandas penales contra administraciones anteriores por
manejo adverso de los recursos.
- Segregación de municipios por creación de
nuevos municipios
- La Entidad Territorial entró en proceso de reestructuración
(Ley 550/99) 6
Notas
(1) Sin pretender desconocer que hay casos en que efectivamente
así ocurre.
(2) Estas causas fueron identificadas por la Superintendencia
Nacional de Salud -SNS- a raíz de las circulares 103
y 108. El agrupamiento e interpretación es del CID-UNAL.
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