Focalización del gasto público social Iván Darío Arroyave Zuluaga Docente y consultor - elpulso@elhospital.org.co De tanto que nos hemos habituado a convivir con la focalización de beneficiarios para los programas sociales y la asignación de subsidios a la población identificada como pobre y vulnerable, a veces se olvida que esa es sólo una estrategia entre muchas, para la asignación de las prestaciones sociales (salud, educación, saneamiento básico, vivienda, agro y otros servicios sociales públicos o privados), con la claridad, eso sí, de que ésta ha venido tomando fuerza dentro de las reformas económicas en que prevalece el subsidio a la demanda sobre el subsidio a la oferta, y el Asistencialismo Social en vez de la Política Social Integral, propia del desmontado modelo del Estado de Bienestar (Welfare State). Lo que pretende esta doctrina de la focalización es hacer una asignación más eficiente del gasto social, pero esto no convence mucho a algunos críticos, que en cambio creen que lo que se pretende con la focalización es, como anota Ana María Escurra en su ensayo “¿Qué es el neoliberalismo?”, “reducir de los costos fiscales, o sea, acotar el gasto público social. De allí mismo el acento en las mediciones de pobreza, que suelen implicar subestimaciones de la magnitud del fenómeno”. Bajo tal modelo económico, “un principio distintivo es la focalización, que busca que estas prestaciones sociales procedan a una selección y reducción de los destinatarios, alentando una redistribución de cobertura reducida con un fuerte énfasis en los pobres y, sobre todo, en las franjas de pobreza extrema”. Nace la focalización En el artículo “Discurso de la focalización de subsidios en salud”, publicado en la revista Gerencia y Políticas de Salud por el doctor Román Vega Romero con la doctora María Inés Jara Navarro como co-investigadora (septiembre 2002), se siguen los primeros pasos de la focalización: “Las políticas y programas de los gobiernos sobre salud, pobreza y vulnerabilidad, han estado muy influidos por los discursos y prácticas del Banco Mundial -BM- y de la OPS/OMS. (...). Si en el documento del BM en 1987 [“Una agenda para la Reforma”] se insinuó una forma de intervención para la asignación de subsidios muy cercana a la focalización, en su informe de 1993 [el célebre y eufemístico “Invertir en Salud”] propuso un conjunto de mecanismos de medición de la pobreza para la selección focalizada de los más pobres. Algunos de estos mecanismos incluirían los métodos ortodoxos de evaluación de los individuos y de las familias de acuerdo con sus ingresos, condiciones nutricionales y demográficas; autoselección mediante dispositivos de racionamiento como las “colas” y la diferenciación en comodidad y calidad de los servicios; y oferta en forma gratuita o subvencionada de aquellos servicios que más demandaran los pobres. De acuerdo con esa lógica, el BM sugirió que el gobierno sólo debería subvencionar en su totalidad a aquellos pobres que certificaran, mediante procedimientos de selección apropiados, no disponer de capacidad de pago. Además, junto con otras agencias de la región (Banco Interamericano de Desarrollo -BID-, BIRF, Cepal, OEA, OPS/OMS, UNFPA, Unicef, USAID, 1995), la OPS impulsó la estrategia de universalización mediante focalización del gasto público y la atención a grupos desprotegidos o con mayor riesgo por su condición socioeconómica o biológica”. La focalización del gasto social en observación La focalización como política social en nuestros países y en oposición a otras estrategias para la aplicación del gasto social ha generado controversia, encontrándose en la literatura al respecto conclusiones francamente divergentes. Según el documento “Panorama Social de América Latina 2000-2001”, publicado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “el gasto social tuvo un gran efecto redistributivo. El 20% de hogares más pobres reciben una fracción del gasto social, excluida la seguridad social, que en promedio sextuplica su participación en la distribución del ingreso primario (...). La focalización del gasto, sin incluir la seguridad social, es diferente en los países. Chile y Colombia, que se esforzaron por concentrar los beneficios de los programas sociales en los estratos de menores ingresos, presentan los grados más elevados de focalización del gasto en el 40% de los hogares”. De otra parte, el documento “Desigualdad, pobreza y exclusión: impotencia, fatiga y asedio en las democracias latinoamericanas”, de los investigadores Fernando Filgueira y Cecilia Rossel, muestra que “el gasto social no sólo se expandió, sino que también se focalizó. Este positivo impulso de las políticas sociales debe moderarse con dos advertencias. La descentralización y la focalización del gasto han sido dos estrategias predominantes de las reformas sociales de la última década. También lo ha sido el mix público-privado y la generación de mercados y cuasi-mercados para la provisión de servicios sociales. Si bien estas modalidades poseen sustento técnico y apuntan en muchos casos a mejorar la eficacia y equidad de las políticas, su efecto no siempre es el deseado”, ya que “dada la amplia proporción de población pobre e indigente en América Latina, la focalización corre el riesgo de ofrecer muy poco y a muy pocos, al tiempo que tiende a generar segmentaciones adicionales a una ciudadanía ya profundamente segregada en estatus y estratos socioeconómicos estancos”. Para el doctor Vega, “a diez años de la emergencia de tal conjunto político normativo, técnico y gerencial de la política actual de salud, el problema central desde una perspectiva de justicia social es la oposición entre universalidad y focalización y, como consecuencia, en el plano de la metodología de selección de beneficiarios de subsidios para aseguramiento en salud, la oposición entre inclusión y exclusión”.   Normatividad germinal de la focalización en Colombia Consecuente con los preceptos según los cuales, “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta”, la Constitución jerarquizó las prioridades del gasto público, subordinando las leyes presupuestales a la prevalencia del gasto público social y, dentro de éste, la atención preferencial a los grupos de población más pobre y vulnerable del país. Ley 60 de 1993, artículo 30, define como focalización de subsidios para servicios sociales, al proceso por el cual se garantiza que el gasto social se asigna a los grupos de población más pobres y vulnerables. En la Ley 100 de 1993, el artículo 157 estableció, entre otras cosas, que “los afiliados al Sistema mediante el régimen subsidiado de que trata el artículo 211 de la presente ley, son las personas sin capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización. Será subsidiada en el SGSSS la población más pobre y vulnerable del país en las áreas rural y urbana. Tendrán particular importancia, dentro de este grupo, personas tales como las madres durante el embarazo, parto y posparto y período de lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los niños menores de un año, los menores en situación irregular, los enfermos de Hansen, las personas mayores de 65 años, los discapacitados, los campesinos, las comunidades indígenas, los trabajadores y profesionales independientes, artistas y deportistas, toreros y sus subalternos, periodistas independientes, maestros de obras de construcción, albañiles, taxistas, electricistas, desempleados y demás personas sin capacidad de pago”.   Más información... Focalización del gasto público social De tanto que nos hemos habituado a convivir con la focalización de beneficiarios para los programas sociales y la asignación de subsidios a la población identificada como pobre y vulnerable, a veces se olvida que esa es sólo una estrategia entre muchas, para la asignación de las prestaciones sociales... El primer Sisbén - Se va llegando al Sisbén El Consejo Nacional para la Política Económica y Social (Conpes), adscrito al Departamento Nacional de Planeación (DNP), nace por el decreto 2132 de 1992. Allí se determina que el Conpes Social cumple la función de adoptar la metodología para establecer la población usuaria de servicios de salud y educación, para aplicar las reglas de distribución de recursos del situado fiscal y para diseñar indicadores... El Sisbén en la salud Sarmiento, González y Rodríguez (1999), explican que el Sisbén tiene tres niveles de análisis: el primero tiene que ver con las características del índice Sisbén (I-Sisbén); el segundo con la línea de corte, y el tercero con la política de focalización. De acuerdo con esta versión, el Sisbén define las características socioeconómicas de la población y la ordena... El Conpes Social 055 Un punto importante de inflexión de la focalización en Colombia se presenta con el Documento Conpes Social 040 de Septiembre de 1997, que si bien reitera los criterios generales de la identificación y selección de beneficiarios del gasto social según lo definido por el Conpes 22, acoge la recomendación según la cual... 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