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Así,
como una espada de Damocles, pende sobre los hospitales públicos
del país el pasivo prestacional causado hasta diciembre
de 1993, ante la no concurrencia en el pago de ese pasivo por
parte de la Nación y/o entes territoriales departamentales.
La primera región en advertir el peligro fue Antioquia,
donde el 30% de los hospitales públicos estaría
ad portas del cierre y la liquidación antes de concluir
este año, si no se consigue que la Nación asuma
una obligación establecida en las leyes 60 y 100 de 1993
y 715 de 2001, alertó el doctor José Darío
Rojas Estrada, director de la Asociación de Empresas
Sociales del Estado Aesa-. Y como siempre, los más afectados
en primera instancia serían los hospitales de primer
nivel de municipios pequeños, que constituyen la única
posibilidad de prestación de servicios de salud a sus
comunidades; por mencionar sólo algunos, están
San Rafael de Yolombó, San Juan de Dios de Cocorná,
San Vicente de Paúl de Barbosa y San Rafael de Andes;
pero tampoco escapan de este riesgo, hospitales de mediano nivel
de complejidad como Antonio Roldán Betancur de Apartadó,
La Cruz de Puerto Berrío, San Juan de Dios de Yarumal,
César Uribe Piedrahita de Caucasia, San Juan de Dios
de Rionegro, Francisco Valderrama de Turbo, San Juan de Dios
de Sonsón, Marco Fidel Súarez de Bello; y menos
aún grandes centros asistenciales como el Hospital Mental
de Antioquia y el Hospital General de Medellín.
Por eso ahora, la directiva de los hospitales (muchas veces
un solo médico que a la vez hace las veces de gerente:
presta servicio de salud y debe administrar la entidad), empieza
a enfrentar el dilema de pagar los bonos pensionales y poner
en peligro de cierre su institución e ir a la cárcel
por un eventual peculado, o no pagarlos e ir a la cárcel
por desacato a tutelas que interpongan pensionados, mientras
espera el resultado de una demanda de Aesa ante el Consejo de
Estado que desobligue a los hospitales de concurrir en el pago
del pasivo prestacional acumulado a 1993.
De dónde nace el problema
El gobierno nacional mediante la Ley 60 de 1993, la
Ley 100 de 1993 y la Ley 715 de 2001, creó el Fondo Prestacional
del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación,
para garantizar el pago del pasivo prestacional por concepto
de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de
jubilación causadas hasta diciembre de 1993.
Dichas normas obligan a la Nación y a los entes territoriales
a concurrir con el pago de este pasivo hasta 1993, en tanto
que las nacientes instituciones (hospitales públicos
transformados entonces en Empresas Sociales del Estado ESE-),
se responsabilizan de afiliar a sus empleados a fondos de pensiones
y cesantías, además de salud, riesgos profesionales
y parafiscales, como lo han hecho desde entonces y hasta la
fecha.
La concurrencia en el pago del pasivo prestacional de los hospitales
públicos causado a diciembre 31 de 1993 debía
ser asumida para el caso de Antioquia, por el Departamento y
el Ministerio de Hacienda; para concretar esta obligación
era necesario firmar unos convenios donde se establece cuánto
les tocaba pagar al Departamento y a la Nación. En Antioquia
no fue posible firmar estos convenios, por lo cual se hacía
una preconcurrencia de pago de la Dirección Seccional
de Salud de Antioquia, pero dicha preconcurrencia fue suspendida
en noviembre de 2003 mediante circular de la Dirección
Seccional.
Desde esa fecha, los hospitales públicos (ESE) fueron
obligados a cancelar con recursos propios una deuda que no es
suya, según lo estipulado en las Leyes 60,100 y 715.
Esta situación se agravó con la expedición
del decreto 306 de 2004 del Ministerio de Hacienda, reglamentario
de la Ley 715, que modifica la ley poniendo a concurrir financieramente
por primera vez en el pago del pasivo prestacional, a las ESE.
Esta concurrencia en el pago asciende a unos $150.000 millones,
que no están en capacidad de asumir.
La amenaza de cierre para los hospitales públicos de
Antioquia se convertirá en realidad, cuando día
a día cada hospital tenga que empezar a pagar los bonos
pensionales de los trabajadores, los cuales son obligatorios
de cancelar. Ello agravará la crisis financiera de cada
uno de los hospitales, porque al asumir estos pagos se quedarán
ilíquidos y con grandes problemas para continuar abiertos
y prestando sus servicios a la comunidad.
¿Quién debe pagar el
pasivo prestacional causado hasta 1993?
Esta es la pregunta que se están formulando todos
los actores involucrados en al problemática, desde la
Nación y el Ministerio de Hacienda, pasando por los entes
departamentales hasta llegar a los hospitales (ESE). Y cada
uno de ellos esgrime su argumento frente al asunto, buscando
aclarar la normatividad jurídica al respecto para determinar
cuáles son en esencia sus responsabilidades particulares
en el mismo.
En el foro "¿Quién es el responsable financiero
del pago del pasivo prestacional del sector salud causado al
31 de diciembre de 1993?”, organizado por la Asociación
de Empresas Sociales del Estado de Antioquia Aesa- el pasado
22 de julio en Medellín, fueron presentados algunos de
estos argumentos.
Ministerio de Hacienda. El doctor Jaime Abril, indicó
que la Ley 60 estableció la “colaboración”
de la Nación y entes territoriales en la financiación
del pasivo prestacional causado a diciembre de 1993. Ahora se
están actualizando financieramente esos pasivos, junto
a entes territoriales y hospitales, estableciendo las obligaciones
de las partes y el flujo de pagos. Según el antes Ministerio
de Salud, hasta diciembre/93 se tenían 107.085 beneficiarios
del pasivo prestacional, cuyo monto ascendía a $762.600
millones (a precios de 2003, $2 billones 718.000 millones),
y en el cual la Nación “colabora” en promedio
con el pago del 56.3%. El Ministerio recibió 22 contratos
de concurrencia y se han modificado 7: a precios de 2003, la
Nación ha girado $547.000 millones. En la revisión
de cálculos actuariales, se identificó la aplicación
errónea de normas legales o convencionales, lo que ha
impedido mayor agilidad (presuntos malos manejos de recursos,
convenciones colectivas aplicadas a empleados públicos,
omisión de hospitales en afiliación al sistema
de pensiones según Ley 100/93; y aplicación irregular
de normas legales, entre otras).
Los contratos de concurrencia por suscribir son: Antioquia,
Arauca, Bolívar, Boyacá, Caquetá, Chocó,
Guanía, Guajira, Guaviare, Huila, Magdalena, Meta, Nariño,
Putumayo, San Andrés, Tolima, Vaupés, Vichada,
y hospitales de Buga, Cartago, Dagua y Sevilla. En Antioquia
se digitó la información de cálculo actuarial
de 10.500 beneficiarios, están pendiente El Bagre y Metrosalud,
se definieron porcentajes de concurrencia para los 127 hospitales
y está pendiente confirmación por parte de la
Dirección de Salud.
En síntesis, la posición del Ministerio aparece
inamovible, sosteniendo que en el pago del pasivo prestacional
deben concurrir las Empresas Sociales del Estado ESE-, según
el decreto 306 de noviembre de 2004. El gobierno reconoce lo
de ley, pero no lo pactado extraconvencionalmente: de ahí
otro enredo de cuánto tendría que pagar el Estado
Dirección Seccional de Salud de Antioquia. El titular
de la Dirección, doctor Felipe Aguirre Arias, reconoció
que el problema de los pasivos prestacionales de la red pública
en Antioquia está afectando de manera importante las
finanzas de la mayoría de hospitales, siendo un problema
donde hay responsabilidades de los entes territoriales departamentales,
municipios, las Empresas Sociales del Estado y del gobierno
nacional.
“Como gobierno departamental hemos concurrido en lo que
nos corresponde, pero lo que corresponde a los hospitales por
el número de personas que jubilan es bastante grande;
por ello es necesario que rápidamente la Nación
entre a concurrir para soliviar y atenuar la difícil
situación financiera de un hospital cuando salen requisitos
de pensión de los trabajadores de la salud; la concurrencia
pone al hospital en una situación complicada. Por eso
se realizan diversos análisis y debates, para armonizar
el trabajo de la concurrencia y que cada responsable con sus
cuotas parte, atienda de manera oportuna los pasivos prestacionales.
Antioquia tiene voluntad política para seguir concurriendo:
después de la Ley 100/93 ha concurrido con todos los
bonos. Antes del 2003 pagaba el 100%, aunque había una
responsabilidad del gobierno nacional (que cumplía en
parte) y del municipal; ahora tiene que definirse claramente
a través de un estudio de concurrencias, qué responsabilidad
le toca a cada actor, porque un decreto del gobierno nacional
dice que los bonos se dan de acuerdo con la responsabilidad
de cada ente: el departamento debe dar casi el 65% de los bonos
pensionales y hasta el momento ha cumplido de manera oportuna”,
señaló el funcionario.
“Deben resolver el problema quienes
lo crearon: Nación y departamentos”
El consultor Iván Jaramillo Pérez explica
que el problema se origina cuando se creó una situación
que permitió incrementar el pasivo prestacional de los
hospitales por falta de previsión de la Nación
y de las entidades territoriales que han tenido a cargo los
hospitales. Por ello indicó: “Desde la Ley 60/93
que creó el Fondo Prestacional, lo lógico sería
que se mantuviera el sistema de concurrencia y que quienes financiaron
los hospitales, les crearon las reglas de funcionamiento y le
generaron un problema, deben ser los responsables de pagar las
consecuencias de ese problema. Entonces, el pasivo prestacional
de los hospitales, sobre todo el que se generó antes
de 1993, debe continuar siendo pagado por la Nación y
por los departamentos en lo fundamental. Para esa época
se calculaba que la Nación financiaba con el situado
fiscal el 60% de los hospitales y los departamentos 20 y 30
% con rentas cedidas: esas proporciones se deben mantener hoy
para pagar pensiones y cesantías de quienes tienen ese
derecho histórico”.
Y frente al decreto 306 de 2004, el doctor Jaramillo señaló:
“El decreto está invirtiendo totalmente las reglas
del juego, porque trata de colocarle la responsabilidad a los
hospitales en el pago de todo el pasivo prestacional y de minimizar
la responsabilidad de la Nación y de los departamentos.
Por ello debe reinterpretarse el decreto, pero esta vez por
los hospitales, si es del caso demandarlo, y establecer reglas
del juego mucho más equitativas y de mucho más
beneficio para la subsistencia misma de los hospitales”.
La gestión de los hospitales
Ante la amenaza que se cierne sobre los hospitales, ya se adelantan
toda clase de acciones. La Asociación de Empresas Sociales
del Estado de Antioquia Aesa-, en junio de 2004 interpuso un
derecho de petición al Ministerio de Hacienda, solicitando
precisiones frente a los alcances del decreto 306 de 2004, en
el entendido de que las instituciones públicas de salud
no pueden asumir pasivos o deuda alguna causados con anterioridad
a la fecha de su creación (ESE en 1995), so pena de incurrir
en acciones de orden disciplinario, penal y de responsabilidad
fiscal.
Luego en noviembre de 2004, Aesa demandó a la Nación
y al Ministerio de Hacienda ante el Consejo de Estado, solicitando
una Acción de Nulidad parcial del decreto 306 de 2004,
solicitando que se declaren nulas las normas referentes a considerar
a las ESE como instituciones hospitalarias concurrentes u obligadas
a concurrir en el pago de los pasivos prestacionales anteriores
a diciembre de 1993.
El director de Aesa, José Darío Rojas, es enfático
en afirmar que si antes de la Ley 100 los hospitales de los
municipios dependían financieramente del Departamento
y de la Nación, y asumieron hasta el año 2004
el pago de las prestaciones causadas hasta 1993, es inaudito
y no tiene presentación que ahora el Ministerio de Hacienda
pretenda obligar a los hospitales a concurrir en el pago de
ese pasivo, y menos con un decreto que quiere pasar por sobre
las leyes, sin considerar en ningún momento el efecto
nefasto que eso tendría sobre la viabilidad y al supervivencia
misma de los hospitales.
Desobediencia civil
Es tal la desesperación ante la crisis hospitalaria
que se avecina por causa del pasivo prestacional, que en el
foro de Aesa se propuso incluso que todos los gerentes de hospitales
se declararan en desobediencia civil y no pagaran los bonos,
hasta tanto no se aclare jurídicamente a quienes corresponde
pagar el pasivo prestacional. Y la acogida a la propuesta fue
unánime, incluso considerando el costo de pagar con cárcel
esta conducta.
Resta esperar entonces los resultados de las acciones jurídicas
que se interpusieron para cuestionar esa obligación impuesta
a los hospitales, que revive dolorosamente, ese sentimiento
de que los hospitales públicos no tienen dolientes y
que su futuro está signado por la privatización
o la desaparición. |
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Se preguntan los gerentes
de hospitales
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Luis
Alberto Martínez Saldarriaga, gerente de la ESE Hospital
San Rafael del municipio de Andes, señaló que
el año anterior tuvo que pagar un bono pensional de $63
millones, suma superior a la nómina mensual, por lo que
recurrió al apoyo de la Dirección Seccional de
Salud, pero aclarando que el pago de esas obligaciones “pone
en riesgo a los hospitales por una deuda que no es de nosotros
(las ESE)”. Se cuestiona el gerente: “¿Puede
un Decreto reglamentario (306/2004) modificar el espíritu
de la Ley 715 (artículo 62), comprometiendo a los hospitales
a pagar una deuda que no es suya? ¿El Ministerio de Hacienda
y los entes territoriales tienen suficientes recursos para concurrir
financieramente con sus obligaciones? ¿Los hospitales
nos dejaremos imponer obligaciones financieras que no son nuestras?
¿Cómo quedarían los procesos de reestructuración
y modernización de hospitales, cuando se les obligue
a concurrir financieramente con el pasivo prestacional? Si se
estima el valor del pasivo prestacional en Antioquia a 31 de
diciembre de 2003 en $315.000 millones, donde a los hospitales
del departamento según el cuestionado decreto 306 les
tocaría pagar alrededor de $100.000 millones, ¿tendrán
los hospitales de dónde pagar esta cifra? Y ante todo
esto, ¿que pensarán Cosesam, la Federación
Colombiana de Municipios, Acesi, y las direcciones departamentales
y municipales de salud?
El gerente del Hospital del Hospital de Marinilla, Leopoldo
Giraldo Vásquez, advierte que el pago de un solo bono
pensional puede “matar” un hospital: “Si un hospital
pequeño se ve obligado a cancelar un bono que lo deja
sin presupuesto, ¿cómo va a seguir funcionando?
Tiene que cerrar”. |
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