El Gobierno nacional expidió el Decreto 0182 de 2026 con el propósito de reorganizar el sistema de aseguramiento en salud bajo un enfoque territorial y poblacional. Sin embargo, su implementación fue suspendida de manera provisional por el Tribunal Administrativo de Antioquia, lo que reconfigura el debate sobre la redistribución de afiliados y la sostenibilidad del sistema.

Según el artículo, “la norma redefine condiciones operativas y criterios territoriales para su permanencia, y abre la puerta a traslados masivos de afiliados”. La justificación técnica indica que busca reorganizar el aseguramiento “garantizando el acceso a la salud bajo criterios de equidad, sostenibilidad financiera y continuidad del servicio”.

El decreto adiciona el capítulo 7 al título 2 de la parte 5 del Decreto 780 de 2016 y establece que la Superintendencia Nacional de Salud definiría el ámbito territorial mediante actos administrativos, con base en los afiliados registrados en la Base de Datos Única de Afiliados (BDUA), cuya actualización tendría vigencia de cinco años.

En materia de contratación, las EPS del régimen subsidiado y las públicas del contributivo deberían destinar al menos el 60 % del gasto en salud a Empresas Sociales del Estado (ESE) habilitadas en los municipios, conforme a la Ley 1122 de 2007.

Un modelo que restringe la operación territorial

El Decreto 0182 fijó umbrales mínimos de participación de afiliados por EPS y limitó el número de aseguradoras por territorio según el tamaño poblacional. En la práctica, esto implicaba desde grandes ciudades donde podrían operar varias EPS (si superaban el 3 % de afiliación), hasta municipios pequeños donde solo podría funcionar una.

Como resultado, el propio estudio técnico del Ministerio —“Mecanismos diferenciales para la operación del aseguramiento en salud con enfoque territorial y poblacional”— evidenció que en 502 municipios del país la única EPS autorizada para operar en ambos regímenes sería la Nueva EPS.

Asimismo, el decreto regulaba la asignación especial de afiliados, estableciendo que la EPS receptora no podría negarse a recibirlos y que la asignación sería efectiva el primer día calendario del mes siguiente a la entrega de la información.

La suspensión: riesgos para derechos colectivos

El Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó suspender provisionalmente el Decreto 0182 de 2026 mediante una medida cautelar de urgencia, al considerar que podría vulnerar derechos colectivos de millones de colombianos. El magistrado ponente Daniel Montero Betancur concluyó que la implementación del decreto podría generar efectos irreversibles, como la eliminación de la libre elección en salud, la salida de múltiples EPS del mercado y la concentración masiva de afiliados en una sola entidad intervenida.

Entre los principales hallazgos, el Tribunal advirtió tres riesgos estructurales:

• La eliminación en 502 municipios de toda posibilidad real de libre elección de EPS.
• El desplazamiento de entidades habilitadas que actualmente operaban en esos territorios.
• La concentración de afiliados en una EPS intervenida sin evidencia suficiente de su capacidad de respuesta.

Además, cuestionó el sustento técnico de la norma, señalando que los umbrales territoriales eran “simples estimaciones carentes de respaldo técnico verificable”. La decisión ordena al Ministerio de Salud y a la Superintendencia Nacional de Salud abstenerse de aplicar el decreto hasta que se resuelva de fondo la acción popular.

Incoherencia financiera de las EPS receptoras

Más allá de la suspensión, el debate sobre el decreto ya había puesto en evidencia la fragilidad financiera de las EPS que recibirían los afiliados.

Nueva EPS, principal receptora, pasó de 197.293 reclamos en salud en 2023 a 369.243 al cierre de 2025 en el régimen contributivo; en el subsidiado, los reclamos se duplicaron de 79.741 a 148.953.

Savia Salud y S.O.S. presentan incrementos similares: la Supersalud reporta que “Savia Salud pasó de 332,94 a 430,04 y S.O.S. de 444,87 a 631,17 por 10.000 afiliados”, reflejando la presión sobre la calidad del servicio.

Según la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas (ACHC), “las EPS intervenidas por el Gobierno son las mayores deudoras del sistema hospitalario, siendo el caso más preocupante el de la Nueva EPS”.

En una carta enviada al Ministerio de Salud, el gremio advirtió que trasladar más afiliados podría agravar la crisis: “Si el escenario es de crecimiento de afiliados en un número grande para entidades como Nueva EPS, nosotros sí creemos que se va a volver más compleja la situación, que de por sí ya es muy difícil”.

De acuerdo con un estudio de cartera con corte a junio de 2025, la deuda de las EPS con hospitales y clínicas asciende a cerca de 16 billones de pesos, de los cuales 6.7 billones corresponden a Nueva EPS (43,1 % del total).

Críticas políticas y del sector

El representante y senador electo, Andrés Forero, cuestionó la asignación masiva hacia Nueva EPS: “La intervenida Nueva EPS está colapsada y el ministro de salud pretende trasladarle forzosamente 2.6 millones de afiliados de EPS que están mejor, como Sura y Sanitas”.

Y agregó: “Me parece muy triste que personas que hoy están con una muy buena EPS sean forzadas, obligadas, a trasladarse a una entidad que hoy tristemente se cae a pedazos, que está completamente colapsada”.

Por su parte, ACEMI advirtió que la norma produciría tres efectos: retiro de EPS de municipios, asignación de usuarios a entidades con mayor participación y concentración en Nueva EPS.

El gremio también señaló que el Decreto 0182 replica el Decreto 0885 de 2025, previamente suspendido, lo que constituiría “un desacato al fallo judicial y, por lo tanto, resulta ilegal”.

Además, alertó que algunas EPS intervenidas podrían aumentar su número de afiliados hasta en un 40 %, mientras otras perderían más de 800.000 usuarios.

Un debate abierto sobre el futuro del sistema

Aunque el decreto fue suspendido, el debate de fondo permanece: ¿cómo reorganizar el aseguramiento sin agravar la crisis financiera ni afectar la continuidad del servicio?

La propuesta normativa evidenció una tensión estructural entre la intención de ordenar el sistema bajo criterios territoriales y la realidad de unas EPS con altos niveles de endeudamiento, quejas y limitaciones operativas.