Cuando el gobierno nacional decidió
replantear los requisitos exigidos a las ARS para administrar
recursos del régimen subsidiado, a través
del decreto 1804 de 1999, las entidades que no cumplieron
esos requisitos fueron objeto de liquidación y disolución
por parte del gobierno nacional, pero al no existir un régimen
especial para este tipo de liquidaciones, por remisión
expresa del Art. 32 y 35 del Decreto 1922 de 1994, se aplicaron
para tal efecto las disposiciones y procedimientos administrativos
para la intervención o toma de posesión previstos
para entidades financieras.
Liquidación de ARS
con objeto social multiactivo
La recursos del régimen subsidiado en salud pueden
ser administrados por Empresas Solidarias de Salud (ESS),
cajas de compensación y entidades promotoras de salud;
dentro de las ESS, se encuentran las cooperativas y asociaciones
mutuales, y su personería jurídica inicialmente
era otorgada por DANCOOP y luego por DANSOCIAL, mientras
se organizaba la Superintendencia de Economía Solidaria;
no obstante, esa facultad de reconocerles personería
jurídica, fue cedida a la Superintendencia Nacional
de Salud, que solo vino a ejercer dicha competencia a partir
de la expedición de su Resolución No. 0029
de enero de 2001.
A pesar de esto, existían mutuales y cooperativas
con personería jurídica otorgada por DANCOOP
y autorizadas por la Supersalud para funcionar como ARS,
antes de que ésta asumiera la competencia para reconocer
esa personería. Sin embargo, del Art. 143 del Decreto
2150 de 1995 se concluye, que no podían existir cooperativas
o mutuales multiactivas en donde una de las actividades
dentro de su objeto social fuese el de la prestación
de servicios de salud (como EPS, IPS y ARS), y que las interesadas
en prestar servicios de salud no podían ser multiactivas
y debían constituirse como especializadas.
Debido a la falta de unificación de los criterios
entre las oficinas regionales de DANCOOP y la sede principal,
las primeras autorizaron a cooperativas o mutuales con objeto
social multiactivo incluyendo el de salud, lo cual no permitió
que se ejerciera la competencia prevalente en la inspección,
control y vigilancia de estas entidades, y generó
que no se eliminara la competencia concurrente derogada
por el Decreto 2150 de 1995.
Cuando el gobierno nacional expidió el Decreto 1804
de 1999 y la mayoría de mutuales y cooperativas no
pudo cumplir con los requisitos para funcionar como ARS,
la Supersalud ordenó la revocatoria de la autorización
para administrar el régimen subsidiado y por tanto
su liquidación, con la normatividad consagrada para
las entidades financieras.
Cuando la Supersalud ordenó liquidar las cooperativas
o mutuales que además de tener como objeto social
la administración del régimen subsidiado ejercían
otros objetos sociales, lo hizo sobre toda la entidad y
no sobre el programa del régimen subsidiado únicamente;
la Supersalud no tenía competencia para ordenar la
liquidación total de este tipo de entidades, sólo
tenía competencia para ordenar la liquidación
del programa de régimen subsidiado, pues algunas
de estas entidades desarrollaban otros objetos sociales,
dado el carácter de multiactivo de su objeto social,
y así fue plasmado en la Circular 016 del 15 de junio
de 2001; no obstante, en la práctica no ocurrió
así y la Supersalud ordenó liquidar cooperativas
como la del municipio de Quimbaya por ejemplo, que tenía
objeto social multiactivo, entre otras cooperativas liquidadas
en su totalidad.
La personería jurídica de las cooperativas
o mutuales con objeto social multiactivo no fue otorgada
por la Supersalud sino por DANCOOP (hoy DANSOCIAL), entonces
mal podía la Supersalud ordenar su liquidación;
también debe tenerse presente que la eliminación
del control concurrente establecido por el Art. 147 del
Decreto 2150 de 1995, en la práctica no se dio, pues
aún después de promulgada dicha norma, las
cooperativas o mutuales con objeto social multiactivo (con
funciones de ARS) siguieron siendo vigiladas por DANCOOP
y posteriormente por la Superintendencia de Economía
Solidaria, como también por la Supersalud, dado que
siguieron presentando información contable y financiera
a los dos entes de control.
Normatividad aplicable a
la toma de posesión de ARS
Por disposición expresa del Art. 32 y 35 del Decreto
1922 de 1999, los procedimientos administrativos para la
intervención o toma de posesión para liquidar
una entidad promotora de salud, serán en lo que sea
pertinente, los previstos en el artículo 116 del
decreto ley 663 de 1993 y las demás normas que lo
complementen o modifiquen (Liquidación Forzosa Administrativa
de Entidades Financieras).
Frente a esta remisión es importante precisar que
no todas las normas que regulan la liquidación de
entidades financieras son aplicables a la liquidación
de EPS y/o ARS, por lo que algunos de estos aspectos no
se aplicaron con rigurosidad, tales como:
-
El liquidador
y el contralor en las entidades financieras es nombrado
por FOGAFÍN o por el 75% de los acreedores; en
el caso de EPS y/o ARS, son nombrados por la Supersalud.
-
Los honorarios
de liquidadores en entidades financieras son asumidos
por FOGAFÍN, mientras los de las EPS y/o ARS, son
asumidos por la entidad objeto de la liquidación.
-
La vigilancia
del proceso de liquidación en las entidades financieras
la ejerce el FOGAFÍN, perdiendo la Superintendencia
Bancaria esa facultad de Inspección, Vigilancia
y Control; en las EPS y/o ARS, el seguimiento de la liquidación
lo hace la Supersalud.
-
La Superintendencia
Bancaria es la que ordena la liquidación de la
entidad financiera, previo concepto de FOGAFÍN
para determinar si la entidad intervenida debe ser objeto
de liquidación; en el caso de las EPS y/o ARS,
es la Supersalud la que ordena la liquidación y
la que emite el concepto que da origen a la liquidación.
Cabe preguntarse si con las liquidaciones
de las entidades que no cumplieron con los requisitos del
Decreto 1804 y de EPS como Bonsalud, Unimec, EPS Risaralda,
etc., se logró salvaguardar los recursos del Sistema
de Seguridad Social en Salud, que fue una de las causas
que llevó al gobierno nacional a ordenar la liquidación
masiva de las ARS. Yo diría que no, primero porque
no ha habido transparencia en los procesos de liquidación,
cuando es la misma Supersalud la que nombra a dedo a los
liquidadores, y es ella misma la que los vigila: no se puede
ser juez y parte en dicho proceso; es claro que si un Superintendente
nombra a un amigo suyo de liquidador no lo va a vigilar
con la transparencia que amerita. Y segundo, los honorarios
de los liquidadores se pagan con cargo a la entidad intervenida,
entonces el liquidador no va a liquidar a la entidad en
un año, pues entre más se tarde en liquidar,
mejor para él; con unos buenos honorarios, ¿para
qué liquidarla rápido?
La Supersalud ordenó la liquidación de UNIMEC
EPS hace un año, pero dado que el liquidador se estaba
gastando la plata en contratos y el proceso estaba detenido,
se cambió al liquidador y se nombró un funcionario
de la misma Superintendencia; entonces, ¿qué
va a pasar con esa liquidación?
En el caso de Bonsalud, cuando el liquidador se comió
toda la plata de la entidad renunció, porque claro,
¿con qué se pagaba los honorarios? Hoy el
liquidador es una funcionaria de la Supersalud que lo hace
bien, pero los funcionarios de la Superintendencia no fueron
nombrados para ello, y hoy esta liquidación lleva
más de 4 años; de la misma forma, todas las
liquidaciones que ordenó la Supersalud no tienen
rumbo ni norte; entonces, ¿dónde están
los dineros del Sistema? ¿quién controla las
liquidaciones? ¿cuáles son las sanciones jurídicas
para los liquidadores que luego de usufructuar las entidades
renuncian, y nada pasa? ¿dónde están
las pólizas de garantía y cumplimiento que
deben suscribir los liquidadores? ¿porqué
no se hicieron efectivas a los liquidadores de Unimec y
Bonsalud, etc., las pólizas de cumplimiento? ¿será
que si todos los liquidadores renuncian una vez se acabe
el dinero de sus honorarios, le tocará a todos los
funcionarios de la Superintendencia tomar una entidad y
seguir el proceso liquidación, además de seguir
cumpliendo sus funciones? Ojalá que estas preguntas
no se queden sin respuesta.
Nota: Las opiniones del autor no comprometen a la entidad
para la cual trabaja, ni al periódico El Pulso.
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