El Gobierno nacional presentó un nuevo proyecto de decreto que modifica parcialmente el Decreto 780 de 2016, con el propósito de poner en marcha un modelo de atención en salud centrado en la prevención, la atención primaria y la organización territorial de los servicios. Esta propuesta normativa, que recoge varios de los pilares estructurales de la reforma a la salud en discusión en el Congreso, se articula con las directrices operativas ya emitidas por el Ministerio de Salud mediante la Circular Externa 015 de 2024. Esta circular definió orientaciones para la implementación progresiva del modelo preventivo, predictivo y resolutivo, especialmente en lo relacionado con las Rutas Integrales de Atención, la conformación de Redes Integradas e Integrales de Servicios de Salud y el fortalecimiento del primer nivel de atención.

El nuevo decreto, en ese sentido, no solo redefine la manera en que se organiza y se presta la atención en salud en los territorios, sino que también transforma el rol de actores clave como las Entidades Promotoras de Salud (EPS), introduce cambios en el manejo de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) y amplía significativamente las funciones de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), en línea con una estrategia de transición institucional ya en curso.

Uno de los puntos más sensibles es el futuro de la UPC. Aunque no desaparece, su uso será regulado con mayor precisión y se alineará con las Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud. Según el proyecto de decreto, la UPC continuará siendo gestionada por la ADRES, pero con una condición clave: al menos el 90 % de su valor deberá ser girado directamente a los prestadores del régimen subsidiado, según lo reportado en la Liquidación Mensual de Afiliados (LMA).

“La Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud determinará las condiciones técnicas y operativas para la implementación, aplicación, control y seguimiento del giro directo... En todo caso, el giro directo a los prestadores de servicios de salud no podrá ser inferior al noventa por ciento (90 %) del valor de la UPC correspondiente a la Liquidación Mensual de Afiliados- LMA respectiva”, se puede leer en el proyecto de decreto.

Este ajuste busca garantizar que los recursos lleguen de manera más directa y eficiente a los prestadores de salud, minimizando los riesgos de retrasos o mal manejo de los fondos. Desde el año pasado, el Ministerio de Salud presentó un decreto mediante el cual la ADRES empezó a girar los recursos —correspondientes a UPC y Presupuestos Máximos— directamente a todos los prestadores de la cadena de servicio de salud, incluidos proveedores de insumos farmacéuticos, gestores farmacéuticos, clínicas y hospitales, dejando de lado a las EPS como intermediarias, tanto en el régimen subsidiado como en el contributivo.

Según lo dispuesto en el decreto expedido en 2024, la medida de giro directo de la UPC será válida para el régimen contributivo en tres condiciones:

1. Cuando las EPS no cumplan con el indicador de patrimonio adecuado.

2. Cuando las EPS estén bajo medida de vigilancia especial, intervención o liquidación por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.

3. Cuando las EPS quieran acogerse de manera voluntaria al mecanismo de giro directo.

La Circular 015: control frente a los riesgos del giro directo

Sin embargo, la expansión del giro directo llevó al Ministerio a emitir nuevas instrucciones para prevenir riesgos financieros y garantizar el uso transparente de los recursos públicos. El 28 de abril de 2025, el Ministerio expidió la Circular Externa 015, dirigida a las EPS, la ADRES y la Superintendencia Nacional de Salud, en la que establece controles más estrictos sobre el uso del giro directo, especialmente en relación con prácticas anticompetitivas y relaciones financieras con entidades subordinadas.

El documento advierte que, si bien el giro directo busca fortalecer la eficiencia y la oportunidad en el flujo de recursos, también genera alertas sobre el riesgo de concentración financiera y conflictos de interés, particularmente en redes cerradas de prestación.

“Estas prácticas ponen en riesgo la sostenibilidad del sistema de salud y atentan contra los principios de transparencia y equidad”, señala la Circular.

Uno de los ejes más importantes de esta normativa es la prohibición de realizar pagos o compensaciones con base en notas crédito sin sustento real, sobre todo si se trata de empresas vinculadas accionaria o jurídicamente a las EPS. Asimismo, se enfatiza que no se pueden realizar pagos a entidades subordinadas hasta que se hayan cumplido primero las obligaciones con acreedores externos.

Además, si la ADRES detecta que más del 30 % del valor del giro en un proceso de LMA o Presupuestos Máximos se dirige a prestadores o proveedores con vínculos comunes con la EPS, deberá informar de inmediato a la Superintendencia Nacional de Salud o a la Superintendencia de Industria y Comercio. Esta alerta busca evitar el uso sistemático del giro directo para sostener redes de integración vertical sin competencia efectiva.

Marco normativo: evolución del giro directo

Desde la Ley 1438 de 2011, que otorgó al Ministerio la facultad de efectuar giros directos a EPS e Instituciones Prestadoras de Servicios (IPS), hasta el más reciente Decreto 489 de 2024, se han establecido regulaciones para optimizar el uso de los fondos. Específicamente, se han dispuesto condiciones concretas para las EPS que están bajo medidas de supervisión, intervención o liquidación.

Por ejemplo, la Ley 1608 de 2013 determinó que estas entidades tenían la obligación de remitir al menos el 80 % de la UPC directamente a los proveedores. Esta norma fue regulada por el Decreto 2464 de 2013 y luego incluida en el Decreto 780 de 2016, reglamento que reúne el marco normativo del sector de la salud.

Más recientemente, el artículo 150 del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 (Ley 2294 de 2023) amplió el giro directo tanto en el régimen contributivo como en el subsidiado, excluyendo a las EPS adaptadas y aquellas con desempeño financiero solvente.

¿Adelantos de la reforma a la salud?

Universalizar el giro directo y que este alcance el 100 % de la UPC es una de las propuestas contempladas en la reforma a la salud del Gobierno. En uno de los consejos de ministros realizado a finales de marzo, el presidente Gustavo Petro manifestó que, en caso de que la reforma no avance en el Congreso, su administración buscará implementarla por medio de decretos:

“Aquí lo que se juega es la vida humana y yo prometí en campaña que este iba a ser el gobierno de la vida, para lo cual se necesita una reforma a la salud. ¿Qué pasa si la Comisión Séptima del Senado, como siempre, entonces, hunde la reforma a la salud? Hay que proceder de inmediato”, aseguró el primer mandatario.

No obstante, la Circular 015 evidencia que la implementación del giro directo no es una política automática ni exenta de riesgos. Por el contrario, el propio Ministerio reconoce la necesidad de crear salvaguardas para evitar que este mecanismo derive en distorsiones financieras o bloqueos de competencia.

Un sistema en transición, pero bajo vigilancia

Con el proyecto de decreto, el Ministerio de Salud busca acelerar la transformación del sistema sanitario colombiano, reorganizando los flujos financieros y priorizando el fortalecimiento de la red de prestadores territoriales. Pero con la Circular 015 también establece límites claros a las EPS que operan bajo giro directo, reforzando la transparencia, la trazabilidad y la vigilancia interinstitucional.

Ambos instrumentos —el decreto y la circular— hacen parte de un proceso de transición institucional que no ha sido aprobado legislativamente, pero que empieza a materializarse desde el Ejecutivo con una combinación de impulso reformista y regulaciones cautelares.