El Gobierno propone un cambio estructural en el sistema de salud colombiano mediante un decreto que prioriza la atención primaria, la formalización del trabajo en salud y la acción territorial. “Este modelo busca reorganizar la prestación de servicios, garantizar el acceso en zonas históricamente marginadas y promover la articulación entre actores públicos y privados”, según se expuso en el documento.

El presidente Gustavo Petro presentó un borrador de decreto que propone un giro en la estructura del sistema de salud, con la finalidad de sustituir parte del Decreto 780 de 2016 y establecer como política pública nacional el Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo.

El modelo también contempla “la coordinación efectiva entre los distintos actores públicos y privados del sistema”, que incluyen EPS, IPS, autoridades territoriales, el Instituto Nacional de Salud (INS), el Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS) y la ADRES.

Las claves del nuevo modelo: cinco pilares para una reforma estructural

El decreto establece cinco ejes estratégicos que reconfiguran la arquitectura del sistema de salud:

• Gobernabilidad y gobernanza territorial: Fortalece el liderazgo de las autoridades locales y la participación ciudadana.
• Redes Integrales e Integradas de Salud (RIITS): Estas redes estarán centradas en los Centros de Atención Primaria en Salud (CAPS) como puerta de entrada al sistema.
• Trabajo digno para el personal de salud: Se promoverá la formalización laboral y el reconocimiento integral del talento humano en el sector.
• Soberanía sanitaria y gestión del conocimiento: Se busca impulsar la producción nacional de tecnologías estratégicas en salud.
• Sistema Unificado de Información: Integrará datos clínicos, administrativos y financieros para mejorar la toma de decisiones.
• Territorialización: Salud desde el territorio hacia el centro.

Uno de los ejes clave del modelo es la territorialización, que se define como un enfoque que reconoce las dinámicas sociales, culturales y ambientales de cada región. Las RIITS se organizarán por microterritorios, municipios, subregiones y regiones funcionales definidas por el Ministerio de Salud.

“El modelo articula la gestión del riesgo, los servicios sociales y la participación de otros sectores (educación, saneamiento, vivienda, transporte, entre otros)”, señala el texto. Además, se contempla la creación de un Plan Maestro de Inversiones en Infraestructura Pública para adecuar las entidades del sistema a este nuevo modelo en el plazo de un año.

Críticas desde la oposición y el sector técnico

La senadora del Centro Democrático, Paloma Valencia, expresó su preocupación respecto a la vía elegida por el Gobierno para avanzar con la reforma:

“El gobierno Petro pretende pagar sus agitadores médicos políticos con la plata de la salud, se alistan para las elecciones y la destrucción del sistema. Impondrá la reforma a la salud por decreto. Crean las Redes Integrales e Integradas deSalud, crean los CAPS, la territorialización de las EPS y el modelo de salud preventivo. Todo lo que hemos rechazado desde el Congreso. Lo más grave es que se financiará con los recursos insuficientes hoy de aseguramiento (con la UPC)”.

Por su parte, el presidente del Colegio de Abogados en Derecho Médico, Jesús Albrey González, destacó, en una entrevista con Portafolio, que este modelo podría “haberse implementado desde el inicio del Gobierno por vía de decreto, sin necesidad de desgastar al país en una propuesta de reforma a la salud que contemplaba estos aspectos, y en la que siempre expusimos que era posible desarrollar por vía reglamentaria”.

¿Para qué discutir en el Congreso?

La decisión del Gobierno de avanzar por vía reglamentaria reavivó el debate político. Varios analistas cuestionan la necesidad de seguir con la discusión legislativa si el contenido central de la reforma ya está siendo reglamentado por decreto.

El analista político Carlos Arias resumió la situación: “Es muy probable que la reforma de la salud se caiga, pero es necesario que continúe la discusión para mitigar las mentiras del Gobierno en relación a la falta de garantías sobre la discusión democrática”.

En paralelo, el proyecto de ley aún está a la espera de ser debatido en el Senado. Fuentes del Congreso indican que las mesas técnicas encargadas de ajustar el texto no han avanzado con rapidez. El ministro del Interior, Armando Benedetti, también criticó esta demora:

“Al poner cuatro mesas técnicas, lo que se está haciendo es llevar el debate hasta el 27 de mayo y no habría oportunidad de tramitarla sino hasta el 20 de junio de este año, cuando finaliza el periodo legislativo. Entonces, lo que están haciendo es alargar el proceso de la reforma a la salud”.

¿Reforma por decreto o rediseño del sistema?

El decreto no elimina el aseguramiento, pero redefine su estructura desde el territorio. La creación de las RIITS, los CAPS y las regiones funcionales marca un cambio de fondo en la prestación, aunque mantiene la figura de las EPS.

Al comparar este modelo con el Proyecto de Ley 312 de 2024 (Gaceta 337), se encuentran tanto similitudes como diferencias. Ambos proponen un sistema basado en la APS, territorialización, fortalecimiento del talento humano e interoperabilidad de datos. Sin embargo, mientras que el proyecto legislativo propone una Gestora de Salud y Vida sin funciones financieras, el decreto deja a las EPS en su rol actual. Asimismo, el proyecto legislativo centraliza los recursos en un Fondo Único Público bajo la ADRES, mientras que el decreto menciona varias fuentes de financiamiento sin reestructuración del flujo.

La Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral (Acemi), que agrupa a las Entidades Promotoras de Salud (EPS), expresó serias preocupaciones jurídicas frente al borrador del decreto que reglamentaría el nuevo modelo de salud. Según Ana María Vesga, presidenta del gremio, el texto actualmente en consulta “ha excedido esa potestad reglamentaria y […] modifica, entre otras cosas, el ordenamiento territorial, las funciones que están asignadas a las EPS y crea instancias de participación ciudadana que tienen reserva de ley”. En esa línea, anunció que Acemi presentará observaciones formales ante el Ministerio de Salud y recalcó que, si bien el Gobierno tiene la facultad de diseñar modelos de atención, “tiene, en todo caso, que hacerse de acuerdo con la normatividad vigente y no podría modificarse a través de decreto lo que está contenido en leyes orgánicas, en leyes estatutarias y en leyes que hacen parte, digamos, de la institucionalidad y del arreglo jurídico de nuestro sistema de salud”.

Uno de los puntos más sensibles, según Vesga, es la redefinición de funciones esenciales de las EPS, entre ellas “la conformación de la red, la labor de referencia y contrarreferencia de los usuarios, la adscripción de la población a Centros de Atención Primaria en Salud (CAPS)”. También cuestionó la creación de microterritorios sanitarios, figura que, a su juicio, introduce “un nuevo ordenamiento territorial que tiene reserva de ley”. Otro aspecto crítico es el uso de los recursos de aseguramiento, cuya destinación está constitucional y legalmente limitada: “Hay una restricción, una destinación específica para los recursos de la salud. Está establecido en la Constitución, está establecido en la ley y no puede decirse a través del decreto”. Según explicó, el borrador plantea que estos fondos financien infraestructura y otras inversiones que, si bien son necesarias, no pueden cubrirse con recursos asignados a la atención directa de los pacientes.

¿Un nuevo comienzo o un atajo institucional?

El decreto deja clara su intención transformadora: “Durante este periodo deberán ajustar su funcionamiento al Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo, su articulación a las Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud – RIITS, y al nuevo enfoque territorial, diferencial e intersectorial definido en esta norma”.