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| Concluía el
año 2015 y el Ministro de Salud y Protección Social
Alejandro Gaviria afirmaba ante las comisiones terceras conjuntas
del Congreso de la República: “para enfrentar la
crisis nuestra estrategia es integral, toda crisis se resuelve
con cuatro pilares: reglas claras, mecanismos de liquidez, generar
confianza y tiempo, porque las crisis financieras no se resuelven
de la noche a la mañana. El decreto 2702 de 2014 da las
reglas claras para la recuperación del sector, el hueco
de 5 billones se recompondrá en 5 años….”.
Los argumentos no han cambiado mucho, pero la expedición
en diciembre de 2001 del Decreto 2117 muestra que el cálculo
de cinco años para la recuperación financiera
de las EPS quedó corto y hacía necesaria la adopción
de nuevas medidas. |
En esencia, el decreto 2117 amplía
el plazo dado a las EPS para cumplir los indicadores financieros
y de solvencia a 10 años, flexibiliza las condiciones
para alcanzarlos y abre un abanico de posibilidades de reorganización
institucional que les permitirá impedir su quiebra y
liquidación, o jugar con un tiempo de gracia con maniobras
accionarias.
El articulado del proyecto permite que se adelanten procesos
de fusión, escisión, creación de nuevas
entidades y otras formas de reorganización, donde las
EPS podrán aportar como participación desde sus
afiliados, activos, pasivos, habilitación, hasta la autorización
para operar y los contratos asociados a la prestación
de servicios de salud. |
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En cuanto a la situación
financiera, esta podrá recuperarse ya sea con aportes
en dinero o con capitalización de acreencias que se complementan
solamente con la demostración de un compromiso de capitalizar
en un porcentaje correspondiente. Otro beneficio que aparece
en el decreto consiste en que para los planes de ajuste, las
EPS se podrán considerar como una sola unidad, lo que
quiere decir que, según la conveniencia, se podrán
unir sus diferentes frentes de negocio como la medicina prepagada,
las IPS de su propiedad, etc. situación que antes no
se permitía.
Frente al Decreto han sido muchas las opiniones generadas que
van desde una amable comprensión hasta un rechazo total.
El doctor Leopoldo Giraldo, hasta hace poco gerente de Savia
Salud, y ahora al frente de la ESE Metrosalud de Medellín,
parte para su análisis de reconocer que existe una situación
económica compleja que lleva a que, de no generarse unas
condiciones especiales, muchas EPS no serán capaces de
salir, pero agrega: “si con estas medidas establecidas
en el decreto, la crisis continúa, quiere decir que el
sistema de salud colombiano no es viable y habrá que
revisarlo. Pero las EPS como intermediarias y los beneficios
que le puedan generar o no al sistema de salud, sin esta extensión
de tiempo no van a salir, e incluso hasta con la extensión
posiblemente no puedan hacerlo. Estamos ante un riesgo grande
porque se trabaja sobre unos supuestos, pero nadie garantiza
que se vayan a cumplir o que la siniestralidad baje, entonces
se juega hacia la tendencia de mantener el aseguramiento bajo
la figura de las EPS, pero quién garantiza que los prestadores
puedan aguantar 10 años más; la salvación
del sistema no puede ser para un solo lado”.
Para el doctor Giraldo, además de dictar normas que flexibilicen
las condiciones de permanencia de las EPS, existen otros factores
que podrían dificultar el objetivo del Gobierno nacional:
“lo primero es saber si los recursos que se tienen para
cubrir los beneficios que otorga el sistema son suficientes,
no se tiene la misma frecuencia de uso en las diferentes zonas
del país, en las urbanas y las rurales o las áreas
metropolitanas. Hoy se tiene más gasto en salud en general
en las mayores conurbaciones, entonces tendríamos que
pensar que los recursos deben ser distintos porque las necesidades
lo son a pesar de tener un POS igual. El per cápita en
Colombia comparado con el de muchos países, y para todo
lo que se hace, es muy bajito; queremos que se mantenga el sistema
con el 6,4 del PIB cuando la media en la OCDE es cercana al
9; será que estos son los recursos necesarios?”.
Una vez conocido el Decreto, el doctor Luis Alberto Martínez,
director ejecutivo de AESA, señaló que la intencionalidad
es salvar a las EPS con recursos del presupuesto general de
la nación a través de los BOCAS, de la subcuenta
de garantías, con recursos de la UPC, aunque no sean
suficientes: “las finanzas de la intermediación
siguen empeorando y habrá más liquidaciones y
fusiones con consecuencias nefastas para la población,
se plantean más gabelas y se expide una licencia para
todo a las EPS, incluso para vender pacientes, y es muy denigrante
colocar personas en calidad de simples activos generadores de
renta a partir de no atenderlos para dejar la UPC libre para
la recuperación económica, mientras se traslada
el riesgo epidemiológico y financiero a hospitales y
pacientes”.
Un cambio de estrategia
El Decreto 2117 tiene una historia previa. En el año
2007 se expidió el decreto 574 que fue el primero que
estableció con un poco de rigurosidad los indicadores
financieros y de solvencia que debían cumplir las EPS,
en otros términos, una especie de habilitación
de la EPS. Dicho decreto daba siete años, hasta 2014,
para su cumplimiento. En su momento la Contraloría General
de la República cuestionó su incumplimiento y
alertó sobre la inminencia de una crisis sistemática
en ambos regímenes debido a que los márgenes de
solvencia eran negativos. En 2014, año en que se debían
cumplir las exigencias del Decreto 574, se expidió el
2702 que plantea la forma en que se deben cumplir los indicadores
y da un nuevo plazo de siete años. Lo que acaba de suceder,
pasados solamente dos años, con el Decreto 2117, es un
giro en la forma de encarar el cumplimiento de las exigencias
a las EPS, ahora enfatizado en la posibilidad de reorganización
institucional.
En líneas generales el Decreto 2117 flexibiliza las condiciones
para alcanzar los indicadores de solvencia, por ejemplo permite
mostrar avances en el fortalecimiento patrimonial a partir de
la recapitalización de acreencias, lo que significa que
hospitales y clínicas deberán renunciar a parte
de la cartera para volverse socios. Trae también concesiones
que han generado preocupación entre los contadores públicos
, ya que un inciso señala que los porcentajes para cubrir
el defecto del capital mínimo del patrimonio adecuado
y las reservas técnicas podrán ser ajustados,
la pregunta es: ¿cómo se puede ajustar el cumplimiento
de unos indicadores que son exigibles?
El Decreto permite descontar proporcionalmente las pérdidas
incurridas en el ejercicio del 2016 y años siguientes,
de acuerdo con el momento en que realiza la pérdida y
el periodo de transición respectivo, lo cual podría
ir en contra de principios contables que ordenan que siempre
se deba reflejar la realidad de las organizaciones. Otra herramienta
que facilita alcanzar los márgenes es que las EPS podrán
contar dentro de sus activos con las glosas hasta que estas
sean definitivas.
El seguimiento del derrotero de los decretos de indicadores
de las EPS permite observar un cambio radical en la forma como
el gobierno propone el salvamento del sistema de salud. Hasta
hace poco la posición oficial era que las EPS que no
cumplieran salieran del sistema como forma de depuración,
ahora el discurso es diferente. Existe un acuerdo con el BID
que incluye compromisos para el fortalecimiento de la inspección,
vigilancia y control del sistema de salud; de ahí surgió
una línea de fortalecimiento de las EPS incluida en el
Plan Nacional de Desarrollo que otorga a la Supersalud herramientas
de la Superfinanciera que son de carácter cautelar y
buscan evitar llegar hasta la toma de posesión de una
EPS impidiendo las intervenciones forzosas.
El nuevo panorama plantea la vigilancia especial como lo peor
que le puede pasar a una EPS, cuando antes era la intervención
y posterior liquidación. En otras palabras cambió
el tono, y el mensaje desde la norma es claro: ya no se liquidarán
más EPS, el esfuerzo se encamina a reorganizarlas, incluso
con recursos del presupuesto general de la nación a través
de los BOCAS (bonos convertibles en acciones), o créditos
blandos a través del Findeter. Según afirma Luis
Alberto Martínez: “la intención es recuperar
a los aseguradores y de ahí se desprenden todas las reglamentaciones
recientes como el MIAS, PAIS, las RIAS, y todo el plan de recuperación
financiera a través de los decretos 2702 de 2014, o 2117
de 2016”. |
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